Los programas que ofrecen pasaportes a cambio de inversión tienen riesgos de integridad financiera que deben gestionarse
A medida que los países cerraron sus fronteras para frenar la propagación de la COVID-19, un segundo pasaporte se convirtió en un producto cada vez más deseable para quienes podían permitírselo. Si bien no es un fenómeno nuevo (varios países han adoptado programas de “pasaporte dorado” a lo largo de los años), la aparición de la pandemia generó un renovado interés. Los precios de una segunda ciudadanía (a veces en solo 30 días) varían entre 100.000 y 2,5 millones de dólares. Antigua y Barbuda, Chipre, Granada, Jordania, Malta, San Cristóbal y Nieves y Vanuatu se encuentran entre los muchos países que han ofrecido este tipo de ofertas.
Existen pocas cifras sobre el comercio de pasaportes dada la opacidad general de estos programas. Sin embargo, las empresas que ofrecen estos servicios informaron que la demanda de segundos pasaportes aumentó en medio de la pandemia. Las solicitudes de personas con un alto patrimonio neto en las economías avanzadas se han disparado. La demanda se ha visto impulsada aún más por los descuentos ofrecidos por algunos países.
Un segundo pasaporte tiene muchas ventajas, como la posibilidad de viajar libremente sin visado y huir de la persecución política, los conflictos o los disturbios civiles. También puede ofrecer ventajas atractivas en materia de impuestos y gestión patrimonial. Por lo general, los ciudadanos de países autocráticos, donde el Estado de derecho es débil, son los más ansiosos por obtener un pasaporte dorado.
Pero, como el coronavirus amenazó con saturar los servicios de salud antes de que las vacunas estuvieran disponibles, los individuos ricos de las democracias desarrolladas también buscaron una vía de escape. Para los países que buscan reconstruir las economías afectadas por la pandemia, la venta de pasaportes puede parecer una manera fácil de asegurar ingresos e inversiones. En el pasado, esos acuerdos han generado grandes entradas de capital, que pueden tener un impacto económico y fiscal significativo; considérese, por ejemplo, los ingresos generados por esos programas en el Caribe (véase el Documento de trabajo del FMI Nº 20/8). Algunos países han utilizado esos programas para reponer sus arcas después de desastres naturales (por ejemplo, una disminución de los ingresos fiscales después del huracán María que azotó Dominica fue compensada en parte por los ingresos por pasaportes dorados).
¿Qué son los pasaportes dorados?
Los programas de pasaporte dorado permiten a las personas y sus familias comprar una nueva ciudadanía a través de inversiones o contribuciones específicas.
Inversiones y contribuciones: incluyen contribuciones monetarias directas, compra de instrumentos de deuda pública (por ejemplo, inversión en acciones, bonos y valores del gobierno), inversión en sectores específicos (por ejemplo, bienes raíces, construcción) y creación de empresas. Los montos que califican suelen oscilar entre $100,000 y $2.5 millones (sin incluir las tarifas) y tienen diversas condiciones de financiamiento (por ejemplo, pagos por adelantado, cuotas, préstamos bancarios).
Administración: Normalmente, un organismo gubernamental supervisa el programa y puede recurrir a terceros para promocionarlo, facilitar la presentación de solicitudes y llevar a cabo la debida diligencia. Algunos programas tienen cuotas legales que limitan la cantidad de solicitudes.
Proceso de solicitud: El proceso de solicitud generalmente requiere algunas verificaciones de antecedentes (por ejemplo, antecedentes penales, investigación por parte de terceros), aunque los requisitos difieren. El procesamiento de las solicitudes puede demorar entre 30 días y más de un año; muchos ofrecen opciones de vía rápida a cambio de montos de contribución más altos.
En última instancia, la concesión de la ciudadanía es una decisión soberana de un gobierno. Sin embargo, los riesgos de vender la ciudadanía pueden ser altos. Los abusos están ampliamente documentados, incluida la facilitación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión fiscal y otros delitos. Si los riesgos no se gestionan adecuadamente, los países que ofrecen estos programas pueden sufrir daños a su reputación, lo que afectará a su estabilidad económica y financiera y empeorará la desigualdad.
La nueva ciudadanía puede ocultar un perfil de riesgo más elevado. Los delincuentes y terroristas pueden buscar un país que les ofrezca un refugio seguro frente a las fuerzas del orden o la extradición. Pueden esconderse detrás de identidades alternativas para acceder a productos financieros o evadir sanciones y listas de vigilancia. Pueden utilizar la ciudadanía secundaria para ocultar una cuenta bancaria que de otro modo requeriría una declaración conforme a las normas fiscales internacionales, o pueden solicitar la ciudadanía en un país que no haya aceptado ese intercambio de información fiscal.
Los riesgos de estos programas también pueden extenderse a otros países. Los miembros del crimen organizado pueden utilizar sus pasaportes recién adquiridos para moverse libremente entre países y establecer empresas ilegales. La Comisión Europea ha iniciado procedimientos legales contra dos estados miembros (Chipre y Malta) por ofrecer pasaportes dorados a personas sin un “vínculo genuino” con el bloque; afirma que amenazan la integridad de la ciudadanía de la UE en su conjunto, ya que un ciudadano de un estado miembro de la UE tiene derecho a moverse, vivir y trabajar libremente en los otros 26 miembros.
La ciudadanía por inversión puede conducir a la corrupción y a la búsqueda de rentas. Sin una supervisión adecuada, los funcionarios públicos pueden aceptar sobornos o embolsarse los honorarios. Los programas vinculados a sectores específicos pueden causar una dependencia excesiva que conduce a desequilibrios económicos. Algunos países, por ejemplo, ofrecen la ciudadanía a los inversores que compran una propiedad cara. El dinero extranjero puede hacer subir los precios de las propiedades locales y dar lugar a burbujas inmobiliarias.
En respuesta a los países que venden pasaportes sin una verificación adecuada, otros gobiernos pueden responder con contramedidas, como un control más estricto de los titulares de pasaportes regulares de esos países. En algunos casos, los países podrían ser etiquetados como de alto riesgo. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, por ejemplo, publica una lista de programas de alto riesgo que sospecha que permiten a las personas ocultar sus activos gravables en el extranjero. Los bancos extranjeros pueden reaccionar a estas percepciones negativas del riesgo, ejerciendo presión sobre las relaciones de banca corresponsal. Esto puede tener consecuencias de largo alcance para la estabilidad financiera.
Evaluación de programas
El FMI está trabajando con los países miembros en la elaboración de recomendaciones de política para poner de relieve los riesgos de estos acuerdos, con miras a equilibrar adecuadamente los riesgos y los beneficios y evitar un impacto económico negativo a largo plazo. Por ejemplo, el FMI ha asesorado a los países miembros sobre los riesgos para la integridad financiera de esos programas actuales y pasados en las consultas del Artículo IV para Comoras, Chipre, Dominica, Granada, Malta, Saint Kitts y Nevis y Santa Lucía. En términos más generales,
Los países deben comprender claramente los riesgos. Antes de iniciar o continuar con programas de ciudadanía por inversión, las autoridades deben evaluar cuidadosamente los costos y beneficios, incluida su propia capacidad para gestionar los riesgos de integridad financiera. ¿Son sólidos los procedimientos de solicitud, seguimiento y revocación? ¿Qué tan eficaces son los marcos de apoyo de asistencia jurídica mutua, intercambio de información fiscal y lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo? Esas evaluaciones de riesgos deben ser constantes para responder a los cambios en el entorno.
Las autoridades deben garantizar que se lleve a cabo una investigación rigurosa de los antecedentes de los solicitantes. Los organismos gubernamentales o terceros responsables de tramitar las solicitudes de pasaporte dorado deben llevar a cabo verificaciones rigurosas de antecedentes de forma continua, incluso consultando a las autoridades nacionales de los solicitantes y las bases de datos de personas sancionadas y expuestas políticamente. Los agentes que tramiten las solicitudes deben ejercer la debida diligencia con respecto a sus clientes, establecer la legitimidad de sus fuentes de riqueza e ingresos y denunciar las actividades sospechosas. No se debe admitir a los solicitantes sin una investigación exhaustiva. Todos los sectores y agentes involucrados deben ser supervisados para comprobar el cumplimiento de los requisitos de lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo.
Las autoridades deberían considerar la posibilidad de adoptar medidas más estrictas en materia de transparencia y supervisión. Una forma de hacerlo es publicar los nombres de los solicitantes seleccionados, lo que a su vez puede resultar útil para los bancos y otras empresas cuando necesiten realizar la debida diligencia sobre sus clientes y para las autoridades que realicen investigaciones. Otra forma de hacerlo es asegurarse de que el pasaporte y otros documentos de ciudadanía emitidos indiquen que se trata de pasaportes dorados. Las autoridades también deberían considerar la posibilidad de realizar auditorías públicas periódicas para garantizar que los fondos del programa se utilicen para los fines previstos.
Los países podrían considerar la posibilidad de adoptar un enfoque regional para nivelar el terreno de juego. Un enfoque coordinado entre los países que cuentan con programas de pasaportes dorados puede ayudar a disuadir a los delincuentes de buscar la ciudadanía y evitar una competencia desleal. Los mecanismos de salvaguardia pueden fortalecerse mediante acuerdos eficaces para compartir información, estandarizar las mejores prácticas y mejorar la transparencia de los procesos de concesión (y revocación) de la ciudadanía. La puesta en común de recursos puede reducir los costos y establecer prácticas regionales uniformes de diligencia debida, supervisión y cumplimiento.
Los pasaportes dorados otorgan todos los privilegios de la ciudadanía de un país. En última instancia, la decisión de conceder la ciudadanía depende de cada país. Sin embargo, la ciudadanía y sus beneficios concomitantes deben protegerse celosamente, dados los riesgos financieros y de reputación que implica otorgar un bien tan preciado de manera imprudente. Los países deberían tomarse el tiempo de considerar si los costos de dar a los no ciudadanos un segundo pasaporte realmente superan los beneficios. En algunos casos, puede que no sea así.