Palabras de Pablo Hernández de Cos, presidente de la Comisión de Supervisión Bancaria de Basilea y gobernador del Banco de España, en la audiencia pública del Comité Económico y Social Europeo sobre «El paquete de reforma bancaria de la UE», 8 de febrero de 2022.
Buenas tardes y gracias por invitarme a participar en esta audiencia pública sobre el paquete de reforma bancaria de la UE.
Hoy centraré mis observaciones en la aplicación de las reformas pendientes de Basilea III. En primer lugar, ofreceré algunas reflexiones en mi calidad de presidente del Comité de Basilea y, a continuación, haré algunos comentarios específicos sobre la situación en Europa en mi calidad de Gobernador del Banco de España.
A modo de breve reseña, el Comité de Basilea es el principal organismo mundial de normalización para la regulación prudencial de los bancos y constituye un foro para la cooperación en materia de supervisión bancaria. Su mandato es fortalecer la regulación, la supervisión y las prácticas de los bancos de todo el mundo con el propósito de mejorar la estabilidad financiera mundial. En el desempeño de su labor, el Comité se basa en un riguroso análisis empírico, incluido un amplio programa de trabajo de evaluación. Ese enfoque ayuda a garantizar que el enfoque del Comité se base, en la medida de lo posible, en pruebas imparciales.
La estabilidad financiera es un bien público mundial. Los efectos de contagio transfronterizos de las dificultades financieras pueden dar lugar a una inversión insuficiente en la estabilidad financiera por parte de las distintas jurisdicciones y regiones. Dada la naturaleza global del sistema financiero, las dificultades en una jurisdicción o región pueden extenderse fácilmente a otras partes del mundo. Hemos visto numerosos ejemplos de tales efectos de contagio transfronterizos en crisis financieras anteriores. Por lo tanto, un sistema financiero mundial abierto requiere un conjunto de normas prudenciales mínimas y coherentes a nivel mundial. En nuestro mundo interconectado, el hecho de no lograrlo podría dar lugar a la fragmentación regulatoria, el arbitraje regulatorio, un campo de juego desigual para los bancos internacionalmente activos y un aumento de los riesgos para la estabilidad financiera mundial.
Desde su creación en 1974, los miembros del Comité de Basilea han demostrado su firme compromiso de cooperar en cuestiones de estabilidad financiera mundial, incluso mediante el desarrollo de un marco regulatorio global para los bancos internacionalmente activos. La última versión de este marco, conocida como Basilea III, busca abordar las deficiencias en el sistema bancario que fueron expuestas por la Gran Crisis Financiera (GFC). El marco de Basilea III se finalizó en 2017 y fue respaldado por los líderes del G20.
Comenzando con mi perspectiva como presidente de la Comisión, quisiera hacer tres observaciones generales.
En primer lugar, creo que es útil recordar la lógica de estas reformas y por qué siguen siendo tan importantes hoy como lo eran cuando se finalizaron en 2017.
Si bien mucho ha cambiado desde 2017, la pandemia de Covid-19 y otras tendencias estructurales solo han subrayado aún más la importancia de un sistema bancario resistente. Las reformas de Basilea III han desempeñado un papel central para garantizar que el sistema bancario se haya mantenido operacional y financieramente resistente durante la pandemia. A diferencia de la experiencia del GFC, los bancos han podido seguir apoyando a la economía real. Los clientes bancarios, ya sean depositantes, prestatarios o usuarios de otros servicios bancarios, se han beneficiado enormemente de la resiliencia del sistema bancario y continuarán haciéndolo. También debemos reconocer que las medidas de apoyo público han reforzado en gran medida a los bancos de las pérdidas hasta la fecha. Por lo tanto, no debemos caer en la complacencia con la necesidad de aplicar las reformas pendientes de Basilea III.
Si bien el conjunto inicial de reformas de Basilea III corrigió una serie de fallas en el marco regulatorio anterior a la GFC, la forma en que los bancos calcularon los activos ponderados por riesgo (RWA) -el denominador de los coeficientes de capital ponderados por riesgo de los bancos- se mantuvo prácticamente sin cambios. Sin embargo, el GFC demostró dolorosamente el grado excesivo de variabilidad en el requisito de capital modelado por los bancos. Por ejemplo, cuando se pidió a los bancos que modelaran sus requisitos de capital de riesgo de crédito para la misma cartera hipotética, las ratios de capital informados variaron hasta en 400 puntos básicos. También se observaron niveles de variabilidad igualmente preocupantes en otras categorías de riesgo modeladas, incluido el riesgo de crédito de mercado y de contraparte. Y el GFC destacó las deficiencias con el marco de riesgo operativo, donde los requisitos de capital modelados por los bancos no eran lo suficientemente sólidos para cubrir las pérdidas derivadas de mala conducta y sistemas y controles inadecuados.
Este grado excesivo de variabilidad de RWA amenazaba la credibilidad de las ratios de capital comunicados por los bancos. En el pico de la GFC, los inversores perdieron la fe en las ratios publicadas por los bancos y pusieron más peso en otros indicadores de solvencia bancaria.
Las reformas pendientes de Basilea III buscan ayudar a restaurar la credibilidad en el cálculo de la RWA de los bancos de cuatro maneras:
- En primer lugar, mejorarán la solidez y la sensibilidad al riesgo de los enfoques normalizados para el riesgo de crédito, el riesgo de mercado y el riesgo operativo, lo que facilitará la comparabilidad de los coeficientes de capital de los bancos.
- En segundo lugar, limitarán el uso de enfoques modelados internamente al garantizar que los parámetros modelados estén sujetos a mayores salvaguardias y que los enfoques de modelado avanzado no se utilicen para carteras con datos históricos limitados.
- En tercer lugar, las reformas de Basilea III introducirán un sólido piso de producción sensible al riesgo. El piso de producción proporciona un respaldo basado en el riesgo que limita la medida en que los bancos pueden reducir sus requisitos de capital en relación con los enfoques estandarizados. Esto ayuda a mantener la igualdad de condiciones entre los bancos que utilizan modelos internos y los que adoptan enfoques estandarizados. También respalda la credibilidad y la comparabilidad de los cálculos ponderados por riesgo de los bancos gracias a los requisitos de divulgación pública que los acompañan, ya que los bancos deberán publicar su RWA total que constituya el denominador de sus requisitos de capital ponderado por riesgo, incluido el ajuste del piso de producción.
- Y cuarto, las reformas complementarán el marco ponderado por riesgo con una ratio de apalancamiento finalizado. La ratio de apalancamiento proporciona una protección contra niveles insostenibles de apalancamiento y mitiga el riesgo de juego y modelo tanto en modelos internos como en enfoques estandarizados de medición de riesgos.
La gravedad de las fallas regulatorias que Basilea III busca abordar sigue siendo tan importante hoy como lo era antes de la pandemia. Por ejemplo, un informe reciente de la Autoridad Bancaria Europea sobre los requisitos de capital modelados por los bancos apunta a un nivel «significativo» de dispersión de capital «que debe ser monitoreado».[6] Por lo tanto, es fundamental que todas las jurisdicciones del Comité de Basilea implementen las reformas de Basilea III de manera completa y consistente.
El segundo punto que me gustaría abordar es la afirmación de que las reformas de Basilea III no se han diseñado adecuadamente para reflejar las características específicas de la jurisdicción o la región, y que su implementación impedirá el crecimiento económico y la capacidad de los bancos para abordar las tendencias y desafíos estructurales, como la digitalización de las finanzas o los riesgos financieros relacionados con el clima. Esas declaraciones no reflejan con exactitud el riguroso proceso que siguió el Comité y no sirven a los intereses de una recuperación económica sostenible e inclusiva.
Las reformas de Basilea III se beneficiaron de un amplio proceso de consulta con una amplia gama de partes interesadas. El Comité publicó no menos de 10 documentos de consulta como parte de estas reformas, con un período de consultas que abarcó el equivalente a casi tres años. Las normas finalizadas tuvieron en cuenta muchos de los comentarios recibidos de las partes interesadas y reflejan las diferencias de opinión entre nuestros miembros. Incluyen una serie de facultades discrecionales nacionales para proporcionar un grado de flexibilidad. Son un compromiso por su propia naturaleza. Una estimación al dorso sugiere que se realizaron más de 35 ajustes clave en las reformas a medida que se finalizaron en relación con las propuestas originales. Puesto que hoy me dirijo a un público mayoritariamente europeo, debo señalar que la mayoría de estos ajustes se han realizado para reflejar las opiniones de las diferentes partes interesadas europeas.
Las reformas de Basilea III también se guiaron por rigurosos análisis cuantitativos. Estos estudios muestran claramente que el Comité cumplió con el objetivo establecido por el Grupo de Gobernadores y jefes de Supervisión, y posteriormente respaldado por los líderes del G20, de no aumentar significativamente los requisitos generales de capital a nivel mundial. Bajo supuestos muy conservadores, se estima que estas reformas aumentarán los requisitos de capital de nivel 1 de los bancos en solo un 2 % si se implementan de inmediato. Por supuesto, algunos bancos «atípicos» pueden enfrentar requisitos más altos, por ejemplo, como resultado de prácticas agresivas de modelado. Este es un resultado previsto de nuestros estándares, que están dirigidos precisamente a reducir la excesiva variabilidad de RWA. Incluso en esos casos, es probable que el impacto real en el capital sea mucho menor de lo que afirman algunas partes interesadas, sobre todo debido a los acuerdos transitorios suficientemente largos: a partir de 2023, los elementos finales de estas reformas se implementarán en 2028, unos 20 años después del GFC.
También está cada vez más claro que las reformas pendientes de Basilea III complementarán las reformas anteriores al tener un impacto neto positivo en la economía. Por ejemplo, un análisis reciente del BCE sugiere que los costes del PIB de la aplicación de estas reformas en Europa son modestos y temporales, mientras que sus beneficios ayudarán a reforzar permanentemente la resiliencia de la economía ante perturbaciones adversas.[9] También concluye que las posibles desviaciones de las reformas de Basilea III acordadas a nivel mundial ,por ejemplo, con respecto al piso de producción- diluirían significativamente los beneficios para la economía real. La historia ha demostrado una y otra vez que son los bancos sanos y resilientes los que están en mejores condiciones de prestar a la economía real y contribuir al crecimiento y al empleo. Por lo tanto, sugerir que la implementación de Basilea III impedirá de alguna manera la capacidad de los bancos para cumplir estos objetivos y adaptarse a las tendencias estructurales, incluida la digitalización de las finanzas y el cambio climático, no está respaldado por evidencia empírica.
En tercer lugar, y este será mi último punto como presidente del Comité de Basilea, la implementación de Basilea III de manera completa y consistente es un poderoso símbolo del compromiso continuo de las jurisdicciones con el multilateralismo. Los miembros del Comité de Basilea han reiterado reiteradamente su expectativa de este compromiso a lo largo de los años. Ahora es fundamental que todas las jurisdicciones miembros del Comité de Basilea traduzcan este compromiso en medidas concretas mediante la aplicación plena y coherente de las normas.
A continuación, haré algunas observaciones sobre las propuestas concretas que se están debatiendo actualmente en Europa en mi calidad de Gobernador del Banco de España. Como sabrán, el Comité de Basilea tiene un programa integral, el Programa de Evaluación de la Coherencia Regulatoria (RCAP), para evaluar la consistencia de la implementación de Basilea III por parte de nuestros miembros después de que se adopte a nivel nacional. A medida que Base III se aplique en Europa, el Comité tendrá la oportunidad de llevar a cabo una revisión inter pares de RCAP de su coherencia. Hasta entonces, comentaré la situación actual como gobernador de un banco central nacional europeo.
Mi punto de partida es reiterar la importancia de la aplicación plena y coherente de todos los aspectos del marco de Basilea III, tal como se establece en una carta conjunta de 24 bancos centrales y autoridades de supervisión a la Comisión Europea el pasado mes de septiembre.
Me gustaría aprovechar esta oportunidad para reflexionar sobre lo que esto significa en la práctica ahora que la Comisión Europea ha publicado su propuesta.
En primer lugar, es fundamental aplicar el paquete completo de Basilea III en Europa, ya que sus componentes son de naturaleza complementaria y son necesarios para salvaguardar la resiliencia del sistema bancario europeo. A este respecto, comprendo que la propuesta de la Comisión abarque todos los elementos incluidos en Basilea III.
En segundo lugar, preservar la estabilidad financiera requiere la aplicación oportuna de las reformas en Europa. La propuesta de la Comisión Europea ya prevé un retraso de dos años en comparación con el calendario acordado a nivel mundial. Por lo tanto, insto a todas las partes interesadas a que aceleren el trabajo en la aplicación de Basilea III en Europa, teniendo debidamente en cuenta la necesidad de respetar nuestro proceso legislativo europeo. Cualquier retraso adicional podría dar lugar a que el sistema bancario europeo no esté suficientemente preparado para hacer frente a futuras perturbaciones e incluso podría tener efectos en cadena indeseables en el proceso de aplicación en otras jurisdicciones.
Por último, la coherencia debe ser un pilar clave del proceso de aplicación en Europa. Como mencioné anteriormente, Basilea III incorpora suficiente flexibilidad mediante el uso de discrecionalidades nacionales. Por ejemplo, la Comisión Europea propone ejercer la facultad discrecional de excluir las pérdidas históricas de los bancos al calcular los requisitos de capital de riesgo operativo, una opción ya adoptada por otras jurisdicciones y que cumple con Basilea III.
Por el contrario, debe minimizarse la búsqueda de enfoques que vayan más allá de la flexibilidad incorporada en Basilea III. Ya existen algunas desviaciones de las normas iniciales de Basilea III en nuestra legislación y la propuesta de la Comisión Europea incluye otras adicionales, incluidas varias en el marco del riesgo de crédito. Tales desviaciones no serían lo mejor para Europa, ya que podrían socavar la credibilidad y la solidez de nuestro marco de capital bancario y podrían dejar exposiciones específicas al riesgo infra capitalizadas. Un ejemplo en esta coyuntura de tal escenario es la valoración de garantías, ya que ya estamos identificando una acumulación de riesgo sistémico en los mercados inmobiliarios en diferentes jurisdicciones.
Otra área de preocupación para mí se relaciona con el piso de producción, que es un elemento clave de Basilea III para ayudar a reducir la variabilidad excesiva en los activos ponderados por riesgo y restaurar la credibilidad de las ratios de capital de los bancos. Si bien acojo con satisfacción el diseño de «pila única» en la propuesta de la Comisión Europea, observo que la propuesta también introduce una serie de ajustes transitorios cuando se trata de bienes raíces residenciales, empresas no calificadas y exposiciones derivadas. Estos ajustes deben evitarse ya que, en mi opinión, presentan una desviación de Basilea III, son infundados por motivos de estabilidad prudencial o financiera y podrían desencadenar una «carrera hacia el fondo». Quisiera hacer hincapié en que, incluso cuando se examinan los argumentos que exigen estos ajustes para facilitar la aplicación, tales desviaciones deben ser de carácter estrictamente temporal y no deben ampliarse más.
En conclusión, Europa tiene una oportunidad única de demostrar su compromiso con el multilateralismo y con las decisiones acordadas a nivel mundial. Es de nuestro interés colectivo y mundial avanzar hacia la implementación de Basilea III y garantizar que centremos nuestra atención y recursos en algunos de los riesgos emergentes y las tendencias estructurales que afectan al sistema bancario, incluida la digitalización en curso de las finanzas y los riesgos financieros relacionados con el clima. Más de una década después de la GFC, debemos a los ciudadanos de Europa demostrar nuestro compromiso con la cooperación global y el fortalecimiento de la resiliencia de nuestros bancos.