Una función vital del sector financiero es proporcionar formas eficientes para que los hogares y las empresas realicen y reciban pagos. Un sistema de pago sólido y que funcione bien facilita la actividad económica y apoya el crecimiento económico a largo plazo.
Los sistemas de pago actuales se basan en una estructura de dos niveles proporcionada por el banco central junto con los bancos comerciales. El banco central desempeña un papel fundamental al garantizar la confianza en el dinero, un bien público fundamental para la economía en general, mientras que el sector privado lidera la innovación al servicio del público. El banco central suministra el medio seguro definitivo para liquidar las transacciones mayoristas y minoristas, mientras que los bancos comerciales suministran la mayor parte de los instrumentos de pago minoristas.
En las últimas décadas, los sistemas de pago han experimentado una transformación radical. Nuevos métodos de pago e interfaces han tomado forma, y muchas más innovaciones están en marcha. Si bien estos desarrollos plantean nuevos desafíos, el papel central del banco central en los sistemas de pago permanece. El sector privado puede proporcionar la innovación, el ingenio y la creatividad para servir mejor a los clientes, pero la historia ilustra que los servicios del sector privado prosperan sobre una base sólida del banco central. Ya sea promoviendo la interoperabilidad, estableciendo normas o nivelando el campo de juego competitivo, existen fuertes argumentos para que el sector público desempeñe un papel. De hecho, hoy el papel de los bancos centrales es tan importante como siempre, si no más.
Los bancos centrales están aplicando activamente una serie de políticas para abordar las deficiencias existentes. El objetivo es garantizar que los hogares y las empresas tengan acceso a opciones de pago seguras y eficientes. Los bancos centrales pueden optar por situarse a la vanguardia de la innovación, sobre todo en su prestación directa de servicios al público en general. Una opción en la frontera de las oportunidades de política es la emisión de CBDC, lo que podría equivaler a un cambio radical. Las CBDC podrían ofrecer un medio de pago digital nuevo, seguro, confiable y ampliamente accesible. Pero el impacto podría ir mucho más allá, ya que podrían fomentar la competencia entre los intermediarios del sector privado, establecer altos estándares de seguridad y actuar como un catalizador para la innovación continua en los pagos, las finanzas y el comercio en general.
Este capítulo discute los fundamentos del dinero y los sistemas de pago, las tendencias y políticas de pago. Concluye con un breve debate sobre el futuro de los pagos.
Dinero y sistemas de pago: la base
Si bien usamos dinero todos los días, su definición teórica puede ser elusiva. Aun así, todos lo reconocemos cuando lo vemos. El dinero ha tomado diferentes formas a través de los siglos, pero una de sus características definitorias ha sido servir como medio de intercambio, aceptado como pago por bienes y servicios. Además, el dinero sirve como reserva de valor y unidad de cuenta. Este capítulo se centra principalmente en el medio de la función de intercambio, también llamado medio de pago, y en el sistema de apoyo.
Un sistema de pago es un conjunto de instrumentos, procedimientos y normas para la transferencia de fondos entre los participantes. Los sistemas de pago generalmente se clasifican como minoristas o mayoristas. Un sistema de pago minorista maneja un gran volumen de pagos de valor relativamente bajo, en formas tales como transferencias de crédito, débitos directos, cheques, pagos con tarjeta y transacciones de dinero electrónico. Un sistema de pago mayorista ejecuta transacciones entre instituciones financieras. Estos pagos suelen ser de gran valor y deben liquidarse en un día en particular y, a veces, en un momento determinado.
A medida que el dinero ha evolucionado a través de los siglos, también lo han hecho los medios de pago. El ritmo del cambio es especialmente rápido hoy en día. De hecho, los pagos siguen siendo el servicio financiero más afectado por los cambios en la demanda, la tecnología y los nuevos participantes. A pesar de las mejoras, los hogares y las empresas exigen pagos más seguros y rápidos. Esperan cada vez más que los pagos sean móviles, totalmente digitales y casi instantáneos, ya sea en línea o en el punto de venta. Además, la pandemia actual podría acelerar el cambio a los pagos digitales.
Al mismo tiempo, algunos nuevos participantes han tratado de capitalizar las deficiencias existentes. Tres de estos intentos se destacan: el ascenso (y la caída) de Bitcoin y sus primos de criptomoneda; La propuesta de Facebook para desarrollar Libra, un acuerdo de Stablecoin global privado; y la incursión de las grandes empresas tecnológicas y Fintech en los servicios financieros. Algunos de ellos no han logrado ganar mucha tracción; otros son percibidos como una amenaza a la soberanía monetaria de las jurisdicciones; mientras que muchos aún no han abordado una serie de cuestiones regulatorias y de competencia. Sin embargo, todos han impulsado las cuestiones de pago a la cima de la agenda de políticas.
La base de un sistema de pago seguro y eficiente es la confianza en el dinero. En un sistema de dinero fiduciario, donde el dinero no está respaldado por un activo físico, como el oro, la confianza depende en última instancia de la aceptación general de pedazos de papel que no pueden ser redimidos en nada más que en sí mismos. La aceptación general es lo que en última instancia los hace valiosos, junto con la confianza en que los pagos realizados con ellos pueden extinguir irrevocablemente las obligaciones («finalidad»). En países de todo el mundo, los bancos centrales se han convertido en la institución designada para perseguir este interés público.
En pos de este objetivo, el banco central emite dos tipos de pasivos. Uno es el efectivo físico (billetes y monedas) para uso del público en general, la forma más común de dinero a lo largo de los siglos y en todos los países. El efectivo físico se acepta (es decir, intercambiado por bienes y servicios) en virtud de una combinación de su estado de curso legal (que hace que los pagos con efectivo físico sean finales) y los bancos centrales mantienen su compromiso de salvaguardar su valor. El otro tipo de pasivo, los depósitos de los bancos comerciales en el banco central (es decir, las reservas), es para su uso en transacciones al por mayor. Al igual que el efectivo, el dinero del banco central es seguro y, con apoyo legal, sustenta la finalidad del pago. Los pagos están respaldados además por el crédito del banco central, esencial para engrasar la máquina de pagos. Lo que hace que ambas formas de dinero sean especiales no es solo que no tienen (o muy bajo) riesgo de crédito, sino también que representan, por construcción, el activo más líquido del sistema.
La historia indica que el sistema de pago más efectivo y eficiente es uno de dos niveles. En él, los bancos compiten entre sí en la interfaz con los usuarios finales, mientras que el banco central proporciona la base. Los bancos comerciales ofrecen cuentas a hogares y empresas que, a su vez, tienen cuentas con el banco central para liquidar pagos entre ellos. En un sistema de dos niveles, mantener la confianza en el dinero de los bancos comerciales es esencial. Para ello, se han puesto en marcha varios mecanismos institucionales, en los que el banco central desempeña un papel fundamental. En última instancia, el dinero de los bancos comerciales deriva su valor de la promesa de ser convertible en dinero del banco central a la par y bajo demanda. Para reforzar esa promesa, el banco central también actúa como la fuente última de liquidez (es decir, como prestamista de último recurso). La regulación y supervisión prudencial, a menudo realizadas por el banco central, limitan el riesgo de quiebra de los bancos, mientras que los sistemas de garantía de depósitos pueden ayudar a prevenir corridas y garantizar que los titulares de depósitos de transacciones sean reembolsados en caso de que se produzca un fallo.
Los sistemas de pago son mercados complejos con múltiples tipos de participantes. Involucran no solo a los bancos, sino también a los proveedores de servicios de pago no bancarios (PSP) que ofrecen servicios de pago a los usuarios finales. En general, los bancos y otros PSP ofrecen servicios orientados al consumidor o minoristas en el «front-end». Esto puede incluir proporcionar las llamadas «billeteras digitales» e interfaces móviles que brindan a los usuarios acceso a su cuenta bancaria o almacenar los detalles de la tarjeta de crédito. Algunos bancos y otros proveedores de servicios de pago desempeñan un papel clave en la compensación, liquidación y procesamiento en el «back-end» (recuadro III.B).
Esta complejidad tiene cierta similitud con un mercado de la ciudad que reúne a diferentes tipos de compradores y vendedores. Puede parecer complejo, pero puede ser una forma eficiente de intercambio una vez que exista un fuerte respaldo institucional. Los bancos centrales ayudan a organizar el mercado de pagos desempeñando las tres funciones clave de operador, catalizador y supervisor (recuadro III.A). Pueden proporcionar la infraestructura institucional crítica, establecer y supervisar la aplicación de las normas y fomentar la prestación de una gama de servicios de alta calidad, promoviendo así la innovación y la competencia.
Los bancos centrales también pueden mejorar los servicios que suministran directamente a los usuarios finales permaneciendo en la frontera tecnológica. Con ese fin, varios bancos centrales están considerando la emisión de CBDC. Las CBDC pueden servir tanto como un medio de pago complementario que aborde casos de uso específicos como un catalizador para la innovación continua en pagos, finanzas y comercio.
Apoyar el mercado de pagos también requiere preservar su seguridad e integridad. Así como un sistema de pago sólido y que funciona sin problemas sustenta el crecimiento económico, también las interrupciones en un sistema de pago pueden causar daños económicos importantes. La actividad económica puede detenerse si los pagos no funcionan. Y la integridad comprometida puede conducir a una pérdida de confianza. Las dificultades localizadas pueden extenderse a los mercados financieros nacionales e internacionales, extendiendo el daño.
Para mantener la seguridad e integridad de los sistemas de pago, el banco central debe mitigar diversas amenazas. Una primera amenaza es el riesgo sistémico, que puede surgir en un sistema de pago interconectado cuando la incapacidad de un participante en el sistema para cumplir con lo esperado hace que otros participantes no puedan cumplir con sus obligaciones a su vencimiento; esto puede propagar riesgos de crédito o liquidez en todo el sistema. Los bancos centrales han realizado un esfuerzo considerable en las últimas décadas para mitigar tales riesgos.15 Una segunda amenaza es el fraude; los pagos al por mayor, dado que son de gran valor y complejos, son un objetivo principal. Una tercera amenaza relacionada es la falsificación, que se aplica al efectivo y, posiblemente, también a las CBDC. Una cuarta amenaza es el financiamiento ilícito y el lavado de dinero, el proceso de disfrazar el origen ilegal de las ganancias delictivas. En este contexto general, las amenazas cibernéticas han crecido en importancia. Más que nunca, existe una amplia gama de puntos de entrada a través de los cuales comprometer un sistema de pago. La comunidad internacional ha participado activamente en la mitigación de estas y otras amenazas, incluso mediante el trabajo realizado en organizaciones internacionales y organismos normativos.
Los sistemas de pago actuales: datos clave
Acceso, costes y calidad
Los sistemas de pago actuales, al igual que otros grandes mercados (digitales), son diversos, complejos y el resultado de una larga evolución. Para empezar, la diferencia entre los sistemas de pago minoristas y mayoristas es sustancial. Los pagos minoristas representan casi el 90% del volumen total de pagos (es decir, el número de transacciones), pero menos del 1% del valor total. Los sistemas de pago al por mayor han sido objeto de actualizaciones frecuentes pero discretas (recuadro III.C). En los pagos minoristas, desde 1950, muchos países han adoptado los pagos electrónicos y han visto el rápido crecimiento de las tarjetas de crédito y débito. la introducción de cajeros automáticos (ATM), el advenimiento de los pagos basados en la web y el teléfono móvil y, más recientemente, la entrada de grandes proveedores no bancarios que ofrecen servicios de pago electrónico. Entre los pagos minoristas, los valores globales de los pagos con tarjeta y dinero electrónico han aumentado, mientras que los de los retiros de efectivo y los cheques han disminuido. En conjunto, aproximadamente el 90-95% de los retiros de efectivo y los pagos electrónicos minoristas son nacionales. Si bien todos estos desarrollos han mejorado los servicios de pago, ciertas deficiencias son evidentes.
Los arreglos front-end inician el pago. Abarcan los siguientes elementos:
La cuenta de transacción subyacente (por ejemplo, la transacción de depósito) representa la fuente de los fondos.
Instrumento de pago (por ejemplo, efectivo, cheque, tarjeta), que puede variar según los PSP y los casos de uso.
El canal de servicio (por ejemplo, sucursal bancaria, cajero automático (ATM), terminal de punto de venta (POS), aplicación de pago) conecta al pagador / beneficiario y PSP.
Los acuerdos de back-end generalmente se centran en etapas específicas de la cadena de pago:
El procesamiento abarca la autenticación, la autorización, el fraude y el monitoreo del cumplimiento, el cálculo de tarifas, etc.
La compensación es el proceso de transmisión, conciliación y, en algunos casos, confirmación de las transacciones antes de la liquidación.
La liquidación es el proceso de transferencia de fondos para cumplir con las obligaciones monetarias entre las partes.
Los sistemas de superposición proporcionan servicios front-end mediante el uso de la infraestructura existente para procesar y liquidar pagos (por ejemplo, ApplePay, Google Pay, PayPal). Estos sistemas vinculan la aplicación front-end a la tarjeta de crédito o cuenta bancaria de un usuario. Los sistemas de circuito cerrado (por ejemplo, Alipay, M-Pesa, WeChat Pay) proporcionan servicios front-end a back-end, tienen acuerdos de back-end en gran parte propiedad de sus respectivas empresas y no interactúan ni dependen mucho de la infraestructura de pago existente.
El acceso a los servicios de pago ha aumentado con el tiempo, pero todavía está lejos de ser universal. El acceso a las cuentas básicas ha ido en aumento, en particular en Asia meridional (por ejemplo, La India), Asia oriental (por ejemplo, China) y África subsahariana(gráfico III.1,panel de la izquierda). Sin embargo, aún queda mucho por hacer para proporcionar servicios de transacción a todos. Al carecer de una cuenta de transacciones, 1.700 millones de adultos en todo el mundo y cientos de millones de empresas están vinculados al efectivo como su único medio de pago. Las personas de bajos ingresos, las mujeres y las pequeñas empresas siguen siendo mucho más propensas a carecer de acceso a servicios de pago formales. Incluso en las economías avanzadas, algunos grupos carecen de acceso a cuentas bancarias y a las opciones de pago asociadas; casi la mitad de los hogares negros e hispanos de Los Estados Unidos no están bancarizados o no están bancarizados (panel central). En la zona del euro, el 10% de los hogares de bajos ingresos no están bancarizados (panel derecho). En algunas economías de mercados emergentes y en desarrollo, menos de la mitad de las empresas tienen una cuenta; la falta de acceso a servicios de pago formales, por ejemplo, para pagar a proveedores y empleados y aceptar fondos de los clientes, dificulta el acceso de las empresas a otros servicios como el crédito.
Los costos son relativamente altos en el segmento minorista y están influenciados por la forma de pago y el grado de competencia. Los pagos minoristas tienden a ser más caros para los usuarios, en conjunto, donde dominan las tarjetas de crédito. Además, los pagos con tarjeta son una fuente lucrativa de ingresos para las instituciones financieras y las redes de tarjetas. Ambas características reflejan el hecho de que estas instituciones utilizan los pagos como un foso competitivo. En general, la relación entre los ingresos de pago internos y el PIB (un indicador aproximado de los costos) es mayor cuando los márgenes de interés netos de los bancos son más altos, lo que apunta a la falta de competencia. En América Latina, por ejemplo, las tarifas de las tarjetas de crédito ascienden a más del 1% del PIB. Esto indica el potencial para reducir los costos sin pesar sobre la actividad económica.
Los WPS han evolucionado notablemente desde el comienzo del milenio. Además del paso a la liquidación en tiempo real, la gama de entidades a las que se les permite participar se ha ampliado más allá de los bancos para incluir infraestructuras de mercados financieros, proveedores de servicios de pago y, más recientemente, PSP no bancarios, fintechs e incluso grandes tecnológicas. WPS también ha alargado sus horas de operación en respuesta a la demanda de los usuarios y el inicio de sistemas de pago minorista rápido. De hecho, algunos WPS ya operan en (o cerca) de una base 24/7/365 (por ejemplo, SPEI en México) y otros están considerando avanzar hacia este punto de referencia.
Es probable que los WPS continúen evolucionando. La tecnología será una gran parte tanto de los impulsores del cambio como de las soluciones para WPS. Por ejemplo, la creciente popularidad de los pagos rápidos minoristas entre los consumidores puede obligar a WPS a extender aún más las horas de operación. Pasar a soluciones tecnológicas nuevas y más eficientes puede ayudar a WPS a reducir su «tiempo de inactividad» para el mantenimiento. La mayor prominencia de las fintechs y las grandes tecnológicas en los pagos puede cambiar las necesidades y expectativas de los participantes. Las interfaces de programación de aplicaciones (API o conjuntos de definiciones y protocolos que permiten que diferentes aplicaciones se comuniquen entre sí) y los servicios de computación en la nube (que permiten la escalabilidad bajo demanda) pueden ayudar a abordar estas demandas cambiantes.
Existen excepciones: por ejemplo, en Canadá y la RAE de Hong Kong, el WPS no es propiedad ni está operado por el banco central; y en los Estados Unidos, hay dos WPS, Fedwire Funds y CHIPS, este último de propiedad y operación privada. Véase CPMI-IOSCO (2012), que se aplica a WPS de importancia sistémica (en la práctica, un grupo muy amplio). Esto se refiere a los participantes «directos» del WPS(GlosarioCPMI). Los participantes directos pueden actuar como una puerta de entrada para que otras entidades financieras y no financieras accedan a los servicios del WPS. Véase, por ejemplo, BIS, «Payment and settlement systems: trend and risk management», 64º Informe Anual,capítulo VIII, junio de 1994; y Comité de Sistemas de Pago y Liquidación, «New developments in large-value payment systems», mayo de 2005.
Los costos de procesamiento difieren entre los instrumentos de pago. Las tarjetas de efectivo, débito y crédito implican diferentes costos de front-end, es decir, los costos incurridos en el procesamiento de transacciones de pago en el mostrador.24 El efectivo también requiere procesamiento de back office. Para las tarjetas de débito y crédito, casi todos los costos de procesamiento son «costos de servicio comercial», tarifas que el comerciante paga al banco que emite las tarjetas, al banco que adquiere el pago con tarjeta y a los operadores de la red de tarjetas(Gráfico III.2,panel central).
De hecho, las redes de tarjetas generalmente involucran a tres o cuatro partes para procesar las transacciones, con tarifas varias y, a veces, opacas. Estos incluyen tarifas de intercambio entre bancos y tarifas de licencia para redes de tarjetas.25 Incluso entre las tarjetas, las tarifas varían considerablemente; Las tarjetas premium vienen con beneficios adicionales para los usuarios, particularmente los de mayores ingresos, pagados con una tarifa anual, pero también con costos más altos para los comerciantes (casi el doble de los costos de las tarjetas no premium). Esos costos no siempre son transparentes para los usuarios finales; e incluso si lo son, los incentivos desalineados significan que las opciones del método de pago no consideran la eficiencia general del sistema. Las autoridades han tomado una serie de medidas para reducir las tarifas de las tarjetas.26 Sin embargo, los costos tienden a ser más altos para las empresas más pequeñas(gráfico III.2,panel de la derecha) y para los usuarios de bajos ingresos.
Los pagos transfronterizos no solo suelen ser lentos y opacos, sino también especialmente costosos.27 Los pagos de menor valor, como las remesas, son el mejor ejemplo. Las transferencias de efectivo son las más caras, lo que refleja tanto los costos de manejo como la falta de competencia donde el efectivo es la única opción. Los costos varían también con el número y el tipo de empresas involucradas. La mayoría de los pagos transfronterizos fluyen a través de una red de bancos corresponsales. Las remesas transferidas de esta manera son las más caras, con un 10% del valor, mientras que las enviadas a través de operadores de transferencia de dinero (MTO)28 son casi la mitad del costo, al 6% del valor. Las regiones con menos canales a través de los cuales enviar remesas, como África, enfrentan costos más altos que el promedio, lo que convierte a las regiones más pobres en las más afectadas.29
Por último, hay margen para mejorar la calidad de los servicios de pago en términos de conveniencia, transparencia y rapidez. A pesar de la mayor demanda de pagos en tiempo real (o muy cerca de ella), los métodos como las transferencias bancarias transfronterizas a menudo tardan días en liquidarse y liquidarse.30 Por supuesto, a nivel nacional, muchos países están implementando nuevos sistemas minoristas que ofrecen una ejecución casi instantánea y disponibilidad continua, algunos incluso durante todo el día, pero no están disponibles universalmente.31 En general, la calidad de los servicios de pago aún no está a la altura de las expectativas cambiantes de los clientes.
La pandemia de Covid-19 ha puesto de relieve tanto los avances logrados como las deficiencias restantes en los pagos. La capacidad de utilizar pagos sin contacto en tiendas físicas y para compras en línea ha apoyado la actividad económica. Sin embargo, los pagos digitales todavía no son lo suficientemente convenientes o accesibles para todos. Los esfuerzos actuales para mejorar su adopción, incluso para permitir pagos de gobierno a persona a grupos vulnerables, podrían mejorar la inclusión financiera (recuadro III.D).
La pandemia ha puesto de relieve tanto el progreso como las deficiencias en los pagos. Los pagos digitales han permitido que muchas actividades económicas (por ejemplo, la compra de comestibles y otros bienes esenciales) continúen en línea durante la pandemia. Sin embargo, debido al acceso desigual, los grupos de bajos ingresos y vulnerables enfrentan dificultades para pagar o recibir fondos. Algunos bancos centrales han advertido que la negativa de los comerciantes a aceptar efectivo podría suponer una carga indebida para aquellos con opciones de pago limitadas. Para llegar a los no bancarizados, algunos pagos de gobierno a persona (G2P) se han basado en cheques en papel, que tardan más en procesarse y pueden plantear mayores riesgos de fraude que las transferencias bancarias. En otros lugares, las autoridades han utilizado nuevas opciones de pago digital(Gráfico III.D,panel de la derecha). La crisis ha amplificado los llamamientos para un mayor acceso a los pagos digitales por parte de los grupos vulnerables y para servicios de pago más inclusivos y de menor costo en el futuro.
Véase R Auer, G Cornelli y J Frost,«Covid-19, el efectivo y el futuro de los pagos», BIS Bulletin,n.º 3, 3 de abril de 2020. Véase M Arnold, «Banknote virus fears won’t stop Germans atarding cash», 25 de marzo de 2020. Véase L Leatherby y D Gelles, «How the virus transformed the way Americans spend their money», 11 de abril de 2020. Véase Visa, «Formulario 8-K», 30 de marzo de 2020; y Banco Mundial, «World Bank predicts sharpest decline of remittances in recent history», 22 de abril de 2020. Véase Bank of Canada, «Bank of Canada asks retailers to continue accepting cash», 13 de abril de 2020; y Banco de la Reserva de Nueva Zelanda, «Efectivo y otros sistemas de pago listos para COVID-19», 19 de marzo de 2020.
Organización industrial: efectos de red en los pagos
La clave para identificar las políticas más prometedoras para abordar las deficiencias anteriores y mejorar los pagos es comprender su organización industrial. Los pagos se realizan en mercados complejos que dan lugar a efectos de red e interacciones entre los participantes del sistema. Estos efectos de red e interacciones pueden influir en el diseño de políticas para fomentar la competencia y la innovación y ayudar a arrojar luz sobre el importante papel que pueden desempeñar los bancos centrales.
Los efectos de red surgen cuando el valor de usar una red aumenta con la participación de usuarios adicionales.32 En el caso de los sistemas de pago, estos efectos surgen porque cuantas más personas utilizan una red de pago en particular, más atractivo es que otros se unan. Las plataformas digitales exhiben tal característica de una manera particularmente fuerte.
Sin embargo, los efectos de red pueden ser una bendición mixta. Si bien naturalmente dan lugar a un círculo virtuoso de ganancias económicas, también pueden aumentar el riesgo de la aparición de empresas dominantes, que destruyen la competencia y generan costos para la sociedad. El desafío de la política es asegurar las ganancias mientras se evitan los costos.
Los sistemas de pago son redes con participantes que se dividen en dos grupos: PSP y usuarios.33 Los PSP compiten entre sí, pero esta competencia se lleva a cabo en presencia de interacciones complejas que traen sutiles compensaciones. En este contexto, el suministro público de la infraestructura básica puede ser importante para conciliar los objetivos políticos contrapuestos. Puede permitir que los efectos de red prosperen al tiempo que promueve una igualdad de condiciones competitiva. El banco central realiza tal función suministrando las cuentas en las que se liquidan los pagos. En este sentido, el banco central es instrumental en la provisión de un bien público clave.
La economía subyacente se transmite mejor a través del ejemplo de un mercado urbano, como los que se encuentran en las plazas públicas de muchas ciudades (Gráfico III.3). Estos mercados ofrecen a los vendedores un espacio público en el que instalar sus puestos, y a los clientes la oportunidad de explorar y probar los productos de una variedad de vendedores. Tal mercado es una red con externalidades positivas entre vendedores y compradores. La perspectiva de que más compradores visiten el mercado lo hace más atractivo para los vendedores, y viceversa.
Estos mercados pueden generar beneficios indirectos entre los participantes y, al mismo tiempo, preservar la competencia. Los puesteros que venden verduras compiten entre sí por el precio y la calidad de los productos. Sin embargo, cuando hay puesteros que venden diferentes productos, todos se beneficiarán directamente de la llegada inducida de nuevos compradores. Por ejemplo, los comerciantes de queso atraerán a los compradores de queso, pero estos compradores de queso también son clientes potenciales para los vendedores de verduras. De esta manera, los vendedores pueden beneficiarse realmente de la presencia de otros vendedores, es decir, existen las llamadas «complementariedades estratégicas» entre los vendedores. De esta manera, cuando los vendedores ofrecen bienes diferenciados, la entrada de un vendedor que ofrece nuevos productos puede generar beneficios para los otros vendedores debido a los nuevos compradores atraídos por el mercado en su conjunto.
Además, los mercados urbanos pueden beneficiarse de una infraestructura pública que ayuda a nivelar el campo de juego. El mercado de la ciudad en una plaza pública puede verse como una plataforma proporcionada públicamente donde los proveedores de servicios y los usuarios pueden interactuar libremente para cosechar beneficios económicos. Para lograr esto, se eliminan las barreras artificiales u otros impedimentos a las interacciones de compradores y vendedores. Sin embargo, los vendedores estarán sujetos a estándares mínimos. Las autoridades públicas que operan el mercado también establecen normas para el horario de funcionamiento, la organización de los stands, la transparencia de los precios y la calidad y seguridad de los alimentos.
Los sistemas de pago son como los mercados de la ciudad. Los vendedores de verduras y los vendedores de queso corresponden a los PSP, mientras que los compradores corresponden a los usuarios de servicios de pago. Estos PSP pueden ofrecer productos diferenciados a los clientes al agrupar otros servicios digitales, como el comercio electrónico, el transporte público o los servicios de mensajería y redes sociales, con la funcionalidad básica de pago. En ese caso, dado que los usuarios valoran estos servicios de manera diferente, su agrupación con la funcionalidad de pago es análoga a la presencia contemporánea de vendedores de queso y verduras en el mercado de la ciudad.
Los efectos de red entre los PSP y los usuarios en el sistema de pago se desprenden de esta analogía. Una gran base de usuarios potenciales atrae a los PSP que desean atender a los usuarios, mientras que una rica selección de PSP atraerá a más usuarios. Al igual que los vendedores en el mercado de la ciudad que venden el mismo bien, los PSP que ofrecen ofertas similares competirán en precio y calidad.
Y al igual que los mercados urbanos, los sistemas de pago pueden beneficiarse de la infraestructura pública. Aquí, los bancos centrales pueden proporcionar la base central de los sistemas de pago de manera que promuevan ganancias económicas para los usuarios. Un ejemplo es el desarrollo en los últimos años de pagos minoristas rápidos que se liquidan en el balance del banco central. Al igual que con el mercado de la ciudad, dicho sistema es una plataforma operada por el banco central o una empresa de servicios públicos. Al igual que los vendedores en los mercados de la ciudad, los PSP en tales sistemas ofrecen una gama de servicios al público. Los bancos centrales establecen normas técnicas, horarios de funcionamiento y otras normas. Pueden respaldar o exigir el uso de estándares de direccionamiento comunes, API abiertas para el intercambio de datos y otros elementos para garantizar una igualdad de condiciones competitiva, así como la interoperabilidad entre los PSP. Esto permite a los usuarios de una PSP beneficiarse del acceso a otros usuarios que son clientes de otra PSP.
Podemos contrastar el mercado de la ciudad con una tienda departamental de servicio completo que ofrece una gama similar de productos, pero dentro de los límites de la tienda única. Tal tienda departamental se puede comparar con los PSP que ofrecen la gama completa de servicios diferenciados, pero excluyen las ofertas de otros PSP. Al visitar una tienda departamental en particular, el comprador no puede comprar productos de una rival. Por lo tanto, incluso si los grandes almacenes (la PSP) ofrecen una gama completa de productos, no hay interoperabilidad garantizada con otra PSP.
La analogía con los grandes almacenes de servicio completo en el contexto de pago son las empresas que aprovechan el bucle de actividades de red de datos (DNA) para excluir a los competidores.34 En este caso, la naturaleza de la competencia se convierte en una entre plataformas: «competencia de plataformas» para abreviar. La competencia entre empresas con grandes plataformas digitales establecidas caracterizadas por la escalabilidad y una amplia base de usuarios puede inclinarse a favor de un jugador dominante o de un pequeño número de tales jugadores dominantes que pueden alcanzar el poder de mercado en los pagos muy rápidamente(gráfico III.4,panel de la izquierda). A medida que la plataforma y su gama de actividades crecen, la mayor atracción de la plataforma fomenta un ciclo de retroalimentación de ADN. Como resultado, los competidores que carecen de interoperabilidad con esa plataforma estarán en desventaja competitiva y se reducirán. Este tipo de mercados son particularmente propensos a las «propinas», cuando una sola empresa alcanza una masa crítica de usuarios en su red, amenazando con dominar el mercado atrayendo a todos (o la mayoría) de los usuarios. Y, una vez dominantes, pueden afianzar su posición. Pueden hacerlo, por ejemplo, utilizando su ventaja competitiva en datos para subsidiar servicios y retener clientes.
Las grandes empresas tecnológicas y Fintech, cuya estrategia central se centra en la innovación tecnológica y los datos personales, representan una gran amenaza competitiva para los PSP tradicionales. Sus plataformas digitales encarnan las características tradicionales de las redes (es decir, externalidades de la red, economías de escala y alcance, grandes costos fijos de construcción de la red y bajo costo marginal de agregar nuevos usuarios) junto con características adicionales (Gráfico III.4, panel de la derecha). Las empresas con grandes plataformas digitales pueden aprovechar su plataforma para agregar grandes cantidades de datos para orientar aún más sus servicios; ofrecer una gran diversidad a los usuarios gracias a la naturaleza de servicio cruzado de su tecnología; y desarrollar vínculos entre diferentes actividades a medida que explotan los datos, la clave para sus actividades. Los servicios de pago se convierten en complementos fáciles, dada una amplia base de usuarios, tanto a través de los servicios como de las fronteras, y sin necesidad de una presencia física (es decir, sucursales bancarias). En tales casos, y con el fin de preservar la competencia leal e impulsar una mayor eficiencia en los pagos, pueden ser necesarias intervenciones del banco central.
Políticas del banco central para mejorar la eficiencia
La combinación de fallas de mercado tradicionales y nuevas requiere enfoques de política del banco central que combinen una serie de roles. En su papel de operador, muchos bancos centrales ofrecen y gestionan directamente infraestructuras de pago. Como catalizador, los bancos centrales pueden apoyar la interoperabilidad para fomentar la competencia. Como supervisor, los bancos centrales (y otras autoridades) pueden desarrollar e implementar nuevas políticas y estándares. Por último, los bancos centrales podrían combinar estos elementos para apoyar el desarrollo y la introducción de las CBDC. En todos los casos, los bancos centrales deben garantizar la seguridad y la integridad del sistema de pago.
Como operador: suministro de infraestructuras públicas
La provisión y operación directa de infraestructuras públicas por parte de los bancos centrales puede promover la competencia, reducir los alquileres y apoyar altos estándares de seguridad y gestión de riesgos. Como ejemplo, actualmente 55 jurisdicciones ofrecen pagos minoristas rápidos (o casi instantáneos). Los bancos centrales desempeñan o desempeñan un papel operativo clave en muchos de estos sistemas, como TARGET Instant Payment Settlement (TIPS) en la zona del euro, faster Payment System (FPS) en la RAE de Hong Kong, Cobro Digital (CoDi) en México y PIX en Brasil. En la India, la interfaz unificada de pagos (UPI) se estableció con orientación y apoyo del banco central. Nuevas iniciativas como el software de código abierto Mojaloop pueden permitir un mayor progreso al tiempo que evitan el dominio de unos pocos jugadores. La propagación de los sistemas de pago minorista rápido está siguiendo una trayectoria similar a la de los sistemas mayoristas de liquidación bruta en tiempo real (SLBTR) hace dos décadas.
Como proveedores de infraestructuras públicas, los bancos centrales aprovechan las nuevas tecnologías para mejorar y mejorar los sistemas de pago. En los Estados Unidos, la Reserva Federal ha anunciado FedNow, una propuesta para un sistema de pago rápido que ofrecería servicios interbancarios minoristas en tiempo real durante todo el día. El Banco de Inglaterra está actualizando su sistema de pago mayorista con el objetivo de permitir la interoperabilidad digital, por ejemplo, con tokens.
Estas mejoras también están diseñadas para mitigar las amenazas, tanto existentes como emergentes, a la seguridad de los sistemas de pago. Los acontecimientos de los últimos años ponen de relieve cómo el fraude de pagos se está volviendo cada vez más sofisticado. El Comité de Pagos e Infraestructuras de Mercado (CPMI) ha desarrollado una estrategia integral para reducir el riesgo de fraude de pagos al por mayor relacionado con la seguridad de los endpoints.36 Para los pagos minoristas, la prevención del fraude de pagos es un elemento crítico de la protección del consumidor.
Un componente adicional de la infraestructura pública, estrechamente relacionado con los sistemas de pago básicos en algunas jurisdicciones, son los sistemas de identidad digital (ID). Estos sistemas pueden ayudar a mejorar el acceso, el costo y la calidad de los pagos, incluso mejorando la inclusión financiera. Los sistemas de identificación digital proporcionados por el gobierno, como Aadhaar en la India, MyInfo en Singapur e identidad electrónica en Estonia, han facilitado el cumplimiento de las normas contra el lavado de dinero y la lucha contra la financiación del terrorismo (ALD / CFT) y han reducido los costos de incorporación. En muchos casos, los bancos centrales han promovido el uso de sistemas de identificación digital; en otros, las iniciativas del sector privado también han desempeñado un papel.
La combinación de identificación digital proporcionada públicamente y una red de pago API abierta es especialmente poderosa. En la India, tal combinación ha traído una gran parte de los que antes no estaban bancarizados al sistema financiero formal y ha reducido los costos de apertura de cuentas. Al ordenar que las cuentas bancarias se vinculen a Aadhaar para la autenticación, el Banco de la Reserva de la India (RBI) ha facilitado este progreso. La propiedad de la cuenta aumentó de aproximadamente el 10% al 80% durante 2008-17, un nivel comparable al de los países con un PIB per cápita mucho más alto(gráfico III.5,panel de la derecha).
Los bancos centrales también pueden mejorar la competencia ampliando la participación de los PSP no bancarios en sus sistemas. Históricamente, la participación se ha limitado principalmente a los bancos, las contrapartes de las operaciones de mercado abierto de un banco central y las agencias gubernamentales. Sin embargo, en las últimas dos décadas, los bancos centrales han aumentado significativamente la participación en las cuentas de liquidación tanto en términos del tipo de entidad (más allá de los bancos) como del domicilio (es decir, más allá de las entidades nacionales). Inicialmente, se amplió el acceso a las infraestructuras de los mercados financieros (IMF) y a las contrapartes centrales y, posteriormente, en algunos países, a los PSP no bancarios. Más recientemente, los posibles proveedores de tokens digitales y nuevas formas de bancos han comenzado a acercarse a algunos bancos centrales. En el Reino Unido, Suiza, Singapur, la RAE de Hong Kong y China, los bancos centrales también han concedido acceso a los no bancos, aunque en una escala más limitada que para los bancos. Dicho esto, tales pasos no son universales. En algunas jurisdicciones, en particular los Estados Unidos y el Japón, la participación sigue estando restringida a los bancos.
En última instancia, si una jurisdicción decide ampliar la participación a los PSP no bancarios depende en parte de factores institucionales, legales y económicos heredados que difieren entre los países. Aun así, con la aparición de nuevas tecnologías de pago del sector privado, algunas jurisdicciones pueden tener margen para revisar esta política. Los beneficios de una mayor elegibilidad incluyen el aumento de la competencia. Los costos incluyen la introducción de nuevos riesgos, particularmente si los nuevos actores están sujetos a una regulación menos estricta que los bancos. Un acceso más amplio también podría tener consecuencias para la aplicación de la política monetaria y las políticas de prestamistas de último recurso.
Como catalizador: promover la interoperabilidad
La interoperabilidad es la compatibilidad técnica y reglamentaria que permite que un sistema funcione sin problemas con otros. Puede ayudar a nivelar el campo de juego competitivo, mejorar aún más la eficiencia directamente y apoyar la entrada y la innovación. En nuestra analogía del mercado de la ciudad, la interoperabilidad corresponde a tener un mercado abierto donde los compradores pueden acercarse a muchos puesteros diferentes. Incluye la adopción de los estándares de alimentos y seguridad que los comerciantes observan al anunciar y vender sus productos, y sustenta los precios transparentes. Del mismo modo, la interoperabilidad de los sistemas de pago permite a los participantes en diferentes sistemas ejecutar, liquidar y liquidar pagos o transacciones financieras en esos sistemas.
La verdadera interoperabilidad no siempre puede ocurrir sin la intervención pública. Aquí, el banco central tiene un papel catalizador crítico. Al operar el núcleo de la infraestructura, la base, el banco central controla una parte vital de la cadena de pagos y desempeña un papel importante en la definición de los estándares de interoperabilidad. En un sistema de dos niveles, los bancos comerciales procesan y se comunican con la infraestructura de pago subyacente que proporciona el banco central para permitir la liquidación de su balance. En presencia de sistemas de circuito cerrado e integrados verticalmente, como Alipay, el papel del banco central sigue siendo esencial para permitir la liquidación entre empresas sobre una base neta.
Se están llevando a cabo una serie de iniciativas para mejorar la interoperabilidad en los pagos. La banca abierta es una iniciativa importante, apoyada y alentada en varias jurisdicciones por el banco central. La banca abierta permite a los usuarios autorizar a los proveedores de servicios financieros a acceder a sus datos de transacciones financieras en otros proveedores, utilizando canales en línea seguros y API. Su objetivo es promover la igualdad de condiciones y reducir o eliminar las redes cerradas y propietarias de proveedores de servicios individuales, incluso para pagos. Si bien las API han existido desde la década de 1960, han entrado en la corriente principal y ahora son fundamentales para promover la competencia entre las plataformas digitales. Para facilitar el acceso, las API deben tener estándares comunes y ser abiertas. En muchas jurisdicciones, los bancos centrales y los reguladores han facilitado estas iniciativas, por ejemplo, mediante la publicación de estándares API abiertos y especificaciones técnicas.
Hacer que las opciones de pago sean convenientes para los consumidores requiere la interoperabilidad entre los diferentes instrumentos y acuerdos de pago. Mientras que algunas formas de interoperabilidad simplemente mejoran la experiencia del usuario, otras son esenciales. Para los sistemas de pago, la interoperabilidad puede ser vertical y/u horizontal. La interoperabilidad vertical, es decir, a lo largo de la cadena de pago, es una necesidad técnica. Al conectar el front-end al back-end -o infraestructura central- del sistema, permite que las partes de las cadenas que ofrecen servicios diferentes y complementarios trabajen juntas. Para pagos de persona a persona, por ejemplo, los procesadores front-end (como Zelle en los Estados Unidos) capturan y autorizan el pago de los usuarios. Luego se comunican con los procesadores de back-end, que a su vez mueven el dinero del banco del remitente al banco del receptor, conectándose a los sistemas de compensación y liquidación.
La interoperabilidad horizontal, por otro lado, permite que los PSP competidores interactúen de una manera que conduzca a una igualdad de condiciones competitiva. Por analogía con el mercado de la plaza de la ciudad, muchos tipos de vendedores y compradores pueden interactuar en el mercado común. La interoperabilidad horizontal puede existir en diferentes puntos de la cadena de pago. Los mecanismos front-end que permiten a los clientes y comerciantes utilizar diferentes servicios de pago son convenientes. Por ejemplo, se prefiere una interfaz de punto de venta interoperable en lugar de interfaces separadas para cada marca de tarjeta de crédito. Pero la interoperabilidad entre diferentes infraestructuras de back-end es necesaria para permitir una interoperación fluida de los pagos a través de diferentes plataformas y la transferencia sin problemas de diferentes activos de liquidación.
Si una sola plataforma captura una gran cuota de mercado en el front-end, no tiene ningún incentivo para ser horizontalmente interoperable. Esto presenta un desafío agudo en presencia de plataformas digitales. Si bien estas plataformas pueden tener interoperabilidad dentro de su sistema -por ejemplo, para ofrecer servicios adicionales a sus usuarios-, tenderán a limitar la interoperabilidad horizontal si el mercado del servicio específico ya se ha inclinado a su favor. Dichas plataformas pueden ofrecer (temporalmente) precios bajos (incluso por debajo del costo) en una línea de negocio para aumentar la cuota de mercado en otra. También pueden tratar de adquirir competidores directamente o asociarse con bancos. Agregar servicios de pago ayuda a retener a los clientes en su «zona», mientras que agrupar los servicios con pagos atrae a nuevos clientes. El reciente aumento de la actividad de fusiones y adquisiciones por parte de las grandes empresas de pagos digitales (gráfico III.6), en particular las grandes adquisiciones horizontales, es decir, la adquisición de competidores, sugiere esta posibilidad.
A nivel nacional, los mercados y las autoridades trabajan continuamente para armonizar la multiplicidad de normas y procedimientos. Por ejemplo, cuando las redes de cajeros automáticos se desarrollaron por primera vez en muchos países, los clientes tenían que usar su red de cajeros automáticos en particular, ya que otras redes no aceptaban las tarjetas. Sin embargo, con el tiempo, y debido a la competencia, así como a las acciones legales y regulatorias, estas redes se vincularon mejor, ofreciendo más opciones, precios más bajos y mayor conveniencia.
Los sistemas de pago y, en general, las IMF de todo el mundo están cada vez más estandarizados. Están implementando un estándar común de la industria (llamado ISO 20022) para el envío de mensajes de pago transfronterizos. Sin embargo, las normas por sí solas son insuficientes para lograr la plena interoperabilidad; piden también esfuerzos coordinados para minimizar la variabilidad en la aplicación. Por ejemplo, SWIFT, un proveedor global de servicios de mensajes financieros, ha lanzado un programa de la industria para reducir la variabilidad en el despliegue de ISO 20022.
A través de las fronteras y los sistemas de pago, lograr la interoperabilidad es más complejo cuando se requiere unir o vincular infraestructuras separadas. Si bien estos acuerdos de interconexión no son nuevos, son relativamente raros y los volúmenes y valores procesados por los sistemas interoperables existentes a menudo siguen siendo muy bajos (tanto en términos absolutos como en relación con los sistemas nacionales).46
Es poco probable que las iniciativas de interoperabilidad se desarrollen espontáneamente. El sector público tiene un papel fundamental como catalizador para apoyar la normalización y el acceso abierto. De hecho, los bancos centrales (y otras autoridades del sector público) están trabajando para mejorar la interoperabilidad de varias maneras. En el Reino Unido y la Unión Europea, por ejemplo, las autoridades se han centrado en la elaboración de normas sobre formatos de dirección uniformes y API abiertas. Estos esfuerzos permiten a los consumidores «portar» sus datos de un proveedor a otro. A nivel mundial, es primordial garantizar que los estándares de seguridad e integridad sean comunes y sólidos y que las medidas se implementen de manera consistente. Por ejemplo, las normas del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) para combatir el blanqueo de capitales y las amenazas conexas a la integridad de los sistemas financieros son reconocidas y aplicadas en casi todos los países del mundo.
Incluso con la intervención del sector público, hacer que los sistemas de pago sean interoperables plantea dificultades considerables. Este es especialmente el caso cuando se requieren cambios en los sistemas de TI heredados, ya sea en infraestructuras o en instituciones individuales. Las diferencias en el desarrollo e implementación de estándares API a través de las fronteras también han creado complicaciones. Al igual que con la implementación de nuevas normas, es necesario resolver una serie de cuestiones legales y reglamentarias, incluso con respecto al consentimiento del cliente para compartir datos y la responsabilidad si un consumidor se ve perjudicado por el uso indebido de los datos. A través de las fronteras, las diferencias en el desarrollo y la implementación de las API son particularmente desafiantes y podrían obstaculizar los esfuerzos para lograr la interoperabilidad.47
El G20 ha hecho de la mejora de los pagos transfronterizos una prioridad en 2020 y ha pedido al Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), en coordinación con el CPMI, que lidere el trabajo para abordar las fricciones de pagos transfronterizos. Las fricciones identificadas incluyen formatos de datos fragmentados y truncados, procesamiento complejo de comprobaciones de cumplimiento, horas de operación limitadas, plataformas tecnológicas heredadas, largas cadenas de transacciones, costos de financiamiento y débil competencia. Las posibles soluciones para aliviar estas fricciones se centran en áreas como el compromiso del sector público y privado; marcos regulatorios, de supervisión y supervisión; datos y prácticas de mercado; así como mejoras en las infraestructuras de pago existentes y nuevas y en los acuerdos de pago.
Como supervisor: guiar y regular
La historia muestra que la legislación y la regulación pueden promover la innovación alterando los incentivos para el sector privado e influyendo en la estructura del mercado. Los bancos centrales a menudo han desempeñado un papel en el asesoramiento, la redacción o la aplicación de dichas normas. Dicho esto, las lecciones de otras industrias de redes indican que el dominio del mercado no se remedia fácilmente y requiere intervenciones políticas continuas. La industria de las telecomunicaciones de los Estados Unidos presenta un ejemplo instructivo. En la década de 1980, las autoridades antimonopolio de Estados Unidos exigieron al jugador monopolista (AT&T) que desinvirtiera sus subsidiarias locales. A medida que persistían los problemas anticompetitivos, el sector público aprobó leyes para promover la competencia en todos los niveles de servicio. Si bien la aparición de nuevos canales de comunicación, como Internet y el servicio de telefonía móvil, impulsó la competencia, esto por sí solo fue insuficiente para promover una competencia sólida en los servicios de Internet. Se necesitó legislación adicional aproximadamente una década después para fomentarlo.
La política puede mejorar la eficiencia y reducir los costos. Por ejemplo, la Ley de Cheques 21 de los Estados Unidos, una ley federal vigente en 2004, diseñada por la Reserva Federal, hizo que las imágenes de cheques fueran de curso legal, lo que permitió a los bancos procesar cheques de manera similar a las tarjetas de débito. Al eliminar el transporte físico de cheques, hizo que el procesamiento fuera más rápido, más barato y más eficiente. Otro ejemplo es la introducción de la Zona Única de Pagos en euros (SEPA) para las transferencias y adeudos domiciliados en euros. Según los reglamentos de la UE, formulados con la contribución del BCE y los bancos centrales nacionales, tales pagos y transferencias entre cuentas bancarias en dos países SEPA diferentes debían tener un precio igual al de una transferencia local regular. Como resultado, el costo promedio de las transferencias en la zona disminuyó sustancialmente (gráfico III.7, panel izquierdo). Un tercer ejemplo es el uso de límites máximos en las tasas de intercambio. En los Estados Unidos, las tarifas sobre las transacciones con tarjetas de débito cubiertas (reguladas) cayeron drásticamente después de que las regulaciones entraron en vigencia en 2011, mientras que las de las tarjetas exentas se mantuvieron obstinadamente altas, incluso después de casi 10 años (panel derecho). De manera más general, en todos los países en los que las autoridades han introducido límites a las tasas de las tarjetas de crédito y débito, los costos son más bajos que en otros lugares para cualquier grado dado de competencia.
Las plataformas digitales plantean desafíos para el análisis tradicional antimonopolio o de poder de mercado. Hoy en día, la estructura de precios de las plataformas no se ajusta a los modelos de libros de texto de precios de monopolio (por ejemplo, cuando ofrecen servicios «gratuitos» a cambio de la provisión de datos). Del mismo modo, incluso cuando los precios para los clientes minoristas están disminuyendo, la falta de competencia puede estar ralentizando la innovación. Por lo tanto, es necesario reevaluar los enfoques regulatorios, incluso mirando a través de plataformas a nivel mundial y mejorando la cooperación entre los bancos centrales y otras autoridades.
Garantizar la seguridad y la integridad
Cualquier acción de política debe tener en cuenta la seguridad e integridad del sistema de pago. Esto depende en gran medida del trabajo realizado por múltiples autoridades. Las normas legales, profesionales y éticas son clave. El cumplimiento de las normas contra el lavado de dinero es fundamental para la integridad. La identificación digital, los sistemas electrónicos de conocimiento del cliente (KYC) y una variedad de aplicaciones regtech y suptech han reducido los costos de garantizar el cumplimiento de AML / CFT.52 Dicho esto, se necesita diligencia para garantizar que el cumplimiento siga siendo sólido.
La seguridad cibernética es otra prioridad. A medida que los perpetradores se vuelven cada vez más sofisticados, los riesgos que las amenazas cibernéticas representan para la estabilidad financiera están aumentando. En este contexto, el nivel de ciberresiliencia, que contribuye a la resiliencia operativa de los sistemas de pago, puede ser un factor decisivo en la resiliencia general del sistema financiero y de la economía en general. El CPMI y la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO) han publicado una guía detallada sobre la resiliencia cibernética para las infraestructuras de los mercados financieros, y el FSB ha desarrollado prácticas efectivas para la respuesta y recuperación de incidentes cibernéticos.
La innovación está introduciendo nuevas cuestiones en la protección de los consumidores, es decir, en la prevención de prácticas comerciales desleales, engañosas y fraudulentas. Los nuevos productos de pago pueden tener costos ocultos, y los servicios más rápidos o más convenientes también pueden acelerar el robo. Las autoridades públicas cooperan regularmente para garantizar que los consumidores conozcan sus derechos y cómo responder cuando puedan haber sido abusados.
Junto con estas innovaciones vienen los llamados a ajustar la regulación de la privacidad de los datos. Las nuevas tecnologías hacen un mayor uso de los datos personales (pagos). Pero por una buena razón, estos datos a menudo están bien protegidos con reglas de privacidad, que a su vez influyen en el acceso, el costo y la calidad. El equilibrio entre los objetivos de eficiencia y privacidad variará según las jurisdicciones. Algunos consumidores otorgan una alta prima a la privacidad de sus datos. Otros están más dispuestos a compartir datos si esto mejora los servicios financieros. El uso de datos personales en la pandemia actual, incluso para el rastreo de contactos, puede cambiar las opiniones hacia la privacidad. En cualquier caso, las intervenciones políticas deberían ayudar a salvaguardar el deseo de privacidad de los consumidores sin aumentar innecesariamente los costos y hacer que las instituciones estén menos dispuestas a servir financieramente a las poblaciones excluidas.
Al mismo tiempo, la innovación digital también puede apoyar objetivos políticos más amplios. Por ejemplo, un mayor uso de los pagos digitales va de la mano con una economía informal más pequeña. La creación de un registro digital de pagos puede permitir a las empresas y las personas crear un historial de datos de transacciones para acceder al crédito y otros servicios financieros. Además, puede hacer que la recaudación de impuestos, la aplicación de la ley y la protección social sean más efectivas, así como ampliar la cobertura de la supervisión y regulación de los servicios financieros.
Para alcanzar sus objetivos de política, los bancos centrales deberán cooperar con otros organismos. Los reguladores de valores, las autoridades de competencia, las unidades de inteligencia financiera y las autoridades de protección de datos y consumidores también tienen intereses regulatorios e influencia en diversos aspectos de los servicios de pago. Abordar los diversos objetivos políticos requiere lograr un delicado equilibrio, así como cooperación y coordinación. Los acuerdos entre estos organismos para intercambiar opiniones y colaborar en cuestiones pertinentes son fundamentales.
CBDC: diseñando pagos seguros y abiertos para la economía digital
Las CBDC son un excelente ejemplo de cómo los bancos centrales pueden estar a la vanguardia de la innovación. La tecnología, en particular, en el campo de la moneda digital, abre oportunidades para los sistemas de pago. Las CBDC combinan esta tecnología innovadora con la base probada y confiable del banco central. Es decisión de los bancos centrales aprovechar estas fuerzas para el bien común. Pueden combinar su papel como catalizador, supervisor y operador, y desarrollar un conjunto completamente nuevo de acuerdos de pago que se ejecutan en monedas digitales.
Las CBDC tienen el potencial de ser el siguiente paso en la evolución del dinero, pero se justifica un enfoque reflexivo. La emisión de CBDC no es tanto una reacción a las criptomonedas y las propuestas de «stablecoin» del sector privado, sino más bien un esfuerzo tecnológico centrado por parte de los bancos centrales para perseguir varios objetivos de política pública a la vez. Estos objetivos incluyen la inclusión financiera; garantizar la seguridad y la integridad en los pagos digitales; establecer pagos resilientes, rápidos y económicos; y fomentar la innovación continua en los pagos.
El dinero digital al por mayor no es nuevo: el sector financiero ha tenido acceso directo a dicho dinero del banco central durante décadas. Sin embargo, una CBDC al por mayor, si está bien diseñada, tiene el potencial de aumentar la eficiencia. Por ejemplo, la «programabilidad» podría permitir la entrega automática y casi instantánea de un valor negociado una vez que se recibe y verifica un pago. De esta manera, una CBDC al por mayor puede mejorar la seguridad y la velocidad y potencialmente simplificar el ciclo de compensación y liquidación posterior a la negociación. Una CBDC al por mayor también podría ayudar a mitigar el riesgo de fraude y ataques cibernéticos; en particular, su tecnología podría mejorar la irrevocabilidad del mantenimiento de registros digitales.
Las implicaciones de una CBDC minorista serían de mayor alcance. Tal innovación proporcionaría a los usuarios generales acceso directo al dinero del banco central y, potencialmente, ofrecería un instrumento de liquidación seguro, confiable y universalmente accesible, tal como lo hace el efectivo ahora. Los beneficios tendrían que sopesarse cuidadosamente frente a las implicaciones para el funcionamiento del sistema financiero, como el riesgo de desintermediación, incluida la aceleración de las corridas bancarias en momentos de estrés, y una huella potencialmente mayor del banco central en el sistema financiero. Las implicaciones de la política monetaria también merecerían atención. A diferencia del efectivo, las CBDC minoristas podrían devengar intereses, influyendo en la transmisión de la política monetaria, incluso reduciendo el límite inferior efectivo de las tasas de política nominal.
En los últimos años, los bancos centrales y los responsables de la formulación de políticas se han vuelto más favorables hacia la emisión de CBDC mayoristas y minoristas. Han aparecido más positivamente en las comunicaciones de los bancos centrales desde finales de 2019. Las motivaciones para las CBDC minoristas son numerosas y varían según las jurisdicciones. Una encuesta de 2019 de 66 bancos centrales reveló que la seguridad y la eficiencia de los pagos internos son lo más importante, mientras que la inclusión es un motivo clave entre las economías de mercados emergentes y en desarrollo (panel de la derecha). Recientemente, la necesidad de abordar la disminución del uso del efectivo ha recibido cada vez más atención. A medida que los consumidores migran a los pagos electrónicos, tanto para las transacciones en línea como para las compras en persona, el uso de efectivo está disminuyendo precipitadamente en algunas jurisdicciones. Es probable que la crisis de Covid-19 y el consiguiente aumento de los pagos electrónicos impulsen el desarrollo de CBDC en todo el mundo.
Técnicamente, una CBDC minorista exitosa necesitaría proporcionar un complemento digital resistente e inclusivo al efectivo físico. Como tal, una CBDC debe tener todas las características y más que hacen que el efectivo sea tan atractivo. Los elementos básicos son la confianza en la entidad emisora, el estado de curso legal, la finalidad garantizada en tiempo real y la amplia disponibilidad. Pero CBDC también debe ser equivalente al efectivo en otras dimensiones. En primer lugar, las CBDC deben ser fáciles de usar. Los escolares, las personas mayores y todos los grupos de edad entre ellos manejan billetes y monedas con facilidad; algunos bancos centrales incluso han diseñado características para hacer que los billetes sean accesibles para los ciegos. En segundo lugar, las CBDC deben ser altamente resistentes a las interrupciones de la infraestructura y los ataques cibernéticos. Tales eventos podrían causar estragos si hubiera una interrupción en los pagos electrónicos y el efectivo ya no se usará generalmente. En tercer lugar, las CBDC deben garantizar la seguridad e integridad de los pagos. Al igual que el efectivo, deben ser a prueba de falsificaciones. Y al igual que otros medios de pago digitales, deben salvaguardar la privacidad del usuario al tiempo que permiten una aplicación efectiva de la ley. Existen oportunidades con las CBDC para mejorar el rastreo y potencialmente mejorar el cumplimiento contra el lavado de dinero. Pero la preferencia de las sociedades puede diferir con respecto a cómo equilibrar un mejor rastreo con la protección de la privacidad.
En términos más generales, las CBDC pueden coexistir tanto con el efectivo como con las opciones de pago electrónico actuales. Podrían ser plenamente coherentes con el sistema de pago de dos niveles, permitiendo a los sectores público y privado centrarse en sus respectivas ventajas comparativas. Los bancos centrales pueden centrarse en garantizar la confianza, la estabilidad y la integridad en los pagos. Por su parte, el sector privado está en mejores condiciones para emprender la actividad de cara al consumidor de las CBDC. Los diseños tendrían que mitigar el riesgo de que los fondos fluyan de los bancos hacia la CBDC, en particular en tiempos de estrés. Una posibilidad que vale la pena explorar es remunerar las tenencias de CBDC a una tasa de interés más baja que la tasa pagada sobre las reservas de los bancos comerciales en el banco central. Alternativamente, los bancos centrales podrían restringir la cantidad de CBDC que los hogares y las empresas pueden mantener, por ejemplo, a través de límites.
Un papel sustancial para el sector privado plantea la necesidad de garantizar el cumplimiento de las normas regulatorias, asegurar la competencia abierta y permitir que florezca la innovación. El banco central puede otorgar a los intermediarios del sector privado el privilegio de distribuir CBDC a clientes minoristas, pero los nuevos participantes y las nuevas tecnologías estarán sujetos a los estándares regulatorios existentes. La igualdad de condiciones es necesaria por el bien de los titulares, pero también para los recién llegados. Y el diseño técnico y el marco jurídico que lo acompaña deben garantizar una competencia abierta entre los diversos intermediarios del sector privado, en particular evitando la creación de sistemas de pago de circuito cerrado o introduciendo fricciones cuando los consumidores desean cambiar de proveedor. Garantizar la competencia abierta también se refiere a la recopilación, el uso y el intercambio de datos. En particular, comenzando con una pizarra limpia, el diseño de CBDC debe encontrar un nuevo equilibrio entre permitir la portabilidad de datos, salvaguardar la privacidad y mitigar los riesgos de lavado de dinero y financiamiento ilícito.
Garantizar que la CBDC minorista permita la competencia continua requiere no solo una competencia abierta, sino también que el banco central opere una infraestructura que fomente la innovación. Esto requiere una infraestructura flexible y adaptable operada por el banco central. Los PSP deben poder acceder a la CBDC a través de múltiples canales, incluidas las interfaces de back-end y las API. La igualdad de condiciones en términos de acceso combinada con la adaptabilidad debería fomentar la innovación del sector privado.
Si el diseño de CBDC logra tener en cuenta estas diversas consideraciones, los bancos centrales podrían aprovechar el progreso tecnológico en el campo de las monedas digitales y ofrecer una unidad de cuenta digital estable y confiable, con una finalidad de pagos garantizada. De esta manera, las CBDC podrían convertirse en un medio de pago complementario que aborde tanto casos de uso específicos como fallas del mercado, así como un catalizador para la innovación continua en pagos, finanzas y comercio en general.
Dicho esto, la investigación sobre las CBDC aún se encuentra en sus primeras etapas, y los esfuerzos de desarrollo llevarán algún tiempo. Dada su naturaleza transformadora, los bancos centrales están considerando cuidadosamente todas las opciones de diseño y determinando cuáles son las más adecuadas para las circunstancias específicas de cada jurisdicción. A medida que avanzan los conocimientos, el intercambio de información entre los bancos centrales es fundamental. A través de una estrecha cooperación, los bancos centrales pueden beneficiarse del aprendizaje entre pares y desarrollar enfoques comunes.
El BPI está apoyando estrechamente a los bancos centrales en sus esfuerzos de investigación y diseño de CBDC. La institución forma parte de un grupo internacional de bancos centrales que evalúan el caso potencial para la emisión de CBDC. El BIS Innovation Hub está desarrollando una CBDC al por mayor, que permitirá nuevas formas de comercio y liquidación tokenizadas. El CPMI basado en bis examina anualmente los esfuerzos globales de investigación y desarrollo de CBDC. En sus publicaciones analíticas, el BPI continúa arrojando luz sobre los desafíos de diseño económicos y tecnológicos subyacentes.
Conclusión
Los bancos centrales proporcionan la base sólida para los sistemas de pago, apuntalando la confianza en el dinero al tiempo que apoyan la innovación del sector privado. A lo largo de los siglos, en sus funciones de operador, catalizador y supervisor, los bancos centrales han alentado al sector privado a proporcionar pagos que sean seguros, eficientes y ampliamente accesibles. Las innovaciones en dinero y pagos que el banco central ha estimulado han promovido pagos cada vez más eficientes y convenientes.
Si bien los roles fundamentales de los bancos centrales en los sistemas de pago perdurarán, los pagos continuarán evolucionando. Hoy en día, la digitalización de la economía y un mayor acceso a la comunicación han acelerado la sustitución de los cheques y el efectivo por pagos con tarjeta y móviles. En muchas partes del mundo, el efectivo seguirá disminuyendo como medio de pago. Muchas tecnologías tienen como objetivo mejorar el acceso y la seguridad de los pagos, incluido el uso de la biometría. En todo caso, es probable que la demanda de pagos más rápidos, más convenientes y más seguros se acelere con la crisis de Covid-19.
El rápido progreso tecnológico presenta a los bancos centrales y otras autoridades opciones y desafíos con respecto a la mejor manera de mejorar la eficiencia y adaptar los sistemas de pago. En todas las opciones de políticas, se aplican algunos principios generales. En primer lugar, la competencia y la innovación, apoyadas en particular por la interoperabilidad, fomentan mejor el progreso en materia de acceso, coste y calidad. Cuando se canalizan adecuadamente, también pueden mejorar la seguridad. En segundo lugar, para tener éxito, la innovación del sector privado debe ser guiada por el sector público con miras a mejorar la eficiencia y garantizar la seguridad, la integridad y la confianza. En tercer lugar, la cooperación entre los sectores público y privado, a nivel nacional e internacional, es primordial.
Si bien las autoridades tendrán que apoyar principalmente los mercados competitivos del sector privado que aprovechan las nuevas tecnologías digitales, los nuevos instrumentos de pago público pueden ganar tracción. Los bancos centrales también pueden desempeñar naturalmente un papel clave. En particular, las CBDC, si se diseñan adecuadamente, tienen el potencial de dar lugar a un nuevo mecanismo de pago que es interoperable por defecto, fomenta la competencia entre los intermediarios del sector privado y establece altos estándares para la seguridad y la gestión de riesgos.
La crisis actual puede acelerar los cambios en los pagos, pero también alberga nuevos riesgos. A pesar de que la pandemia ha puesto de relieve la interdependencia de los países, las respuestas de política han sido principalmente nacionales. A medida que las autoridades han limitado el movimiento transfronterizo y han implementado medidas de distanciamiento social, la actividad económica internacional se ha detenido abruptamente. En el futuro, mejorar la coordinación y adoptar medidas para prevenir o reducir la fragmentación de los sistemas de pago transfronterizos son prioridades del sector público. Esto es particularmente importante dado que las cuestiones de la política de competencia y la privacidad de los datos se han abordado hasta ahora principalmente a nivel nacional y a la luz de la creciente ola de nacionalismo económico.
También en este caso, los bancos centrales pueden ser una fuerza que promueva la coordinación de las políticas internacionales, apoyando no solo los sistemas de pago nacionales sino, sobre todo, su integración transfronteriza. En comités internacionales como el FSB y el CPMI, los bancos centrales pueden beneficiarse del aprendizaje entre pares y desarrollar enfoques comunes. En foros internacionales como el G20, los bancos centrales y los gobiernos pueden acordar posturas mutuamente beneficiosas sobre la política de pagos. La coordinación internacional garantiza que los avances en los pagos apoyen una mayor eficiencia y la integración transfronteriza. La colaboración internacional en tecnología financiera innovadora dentro de la comunidad de bancos centrales, como a través del recientemente establecido Centro de Innovación del BIS, está acelerando el progreso en estos objetivos de política.