Los compromisos de financiamiento climático no son suficientes. Necesitamos nuevas herramientas para desbloquear la inversión.
Incluso si tuviéramos los fondos para resolver la crisis climática, sin cambios estructurales en las instituciones y las herramientas financieras, probablemente tendríamos dificultades para gastarlos de manera efectiva.
Los titulares de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP 26) de noviembre en Glasgow, Reino Unido, han salido a la imprenta hace mucho tiempo, todos con temas familiares: compromisos a nivel nacional, vías de reducción de emisiones y la financiación requerida para lograr los objetivos climáticos. Si bien los compromisos financieros y la existencia de proyectos y tecnologías viables son limitaciones clave, los desafíos estructurales, dentro de los fondos globales, los gobiernos y las instituciones financieras, también exigen atención urgente. Para avanzar en la consecución de los objetivos climáticos, los compromisos climáticos y las canalizaciones de proyectos deben combinarse con soluciones estructurales para las organizaciones, herramientas financieras y desembolsos locales.
A pesar del aumento de la oferta y la demanda de financiamiento climático a nivel mundial, existe un desafío molesto: el financiamiento climático no se está desembolsando lo suficientemente rápido como para proteger el futuro de la sociedad. De aquí a 2050, se espera que los gobiernos de todo el mundo y el sector privado necesiten 131 billones de dólares en inversiones para la transición energética.1 En 2019, los flujos globales de financiamiento climático se estimaron en aproximadamente US $ 622 mil millones.2 Además, los fondos climáticos, como los Fondos de Inversión Climática del Banco Mundial, están desembolsando fondos para la adaptación y la mitigación a tasas tan bajas como el 19% y el 12%, respectivamente. Mientras tanto, se proyecta que las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) se recuperarán y crecerán un 5% en 2021, marcando el mayor aumento desde 2009. Para combatir los peores impactos del cambio climático y limitar el calentamiento global en este siglo, la comunidad internacional no solo debe ampliar los compromisos con el financiamiento climático, sino también identificar y aplicar estrategias para acelerar el desembolso.
El culpable de este estancamiento es en gran medida una combinación de muy pocos proyectos viables y escalables y demasiados problemas estructurales que sustentan el rápido desembolso de fondos. Los gobiernos, los donantes y las instituciones financieras de todo el mundo necesitan estrategias claras para acelerar el flujo de capital a proyectos que buscan mitigar, adaptar y fortalecer la resiliencia global al cambio climático.
Desafíos estructurales para el desembolso de financiamiento climático
Tres desafíos sistémicos están ralentizando el flujo de capital climático comprometido: silos organizacionales y mandatos competitivos, limitaciones de los instrumentos financieros disponibles y paradigmas de riesgo, y débil capacidad de desembolso local.
Silos organizativos y mandatos contrapuestos
Las agencias gubernamentales y las instituciones financieras de desarrollo (IFD) fueron diseñadas inicialmente para un conjunto de objetivos que no incluían la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, estas entidades son esenciales en la financiación de proyectos climáticos y el desembolso de dólares climáticos. Lo que esto significa para el financiamiento climático es que los departamentos de mayor data, como la atención médica o la educación, pueden resistirse a incorporar prioridades climáticas. Cuando estos departamentos se preocupan de que un mayor enfoque en el clima resulte en una menor atención a otras prioridades preexistentes, puede obstaculizar el flujo de financiamiento climático. En los países menos adelantados, esto podría ser particularmente problemático dadas las profundas interdependencias entre las prioridades de desarrollo económico.
Además, los países son inconsistentes, no solo en la mejor manera de organizar las instituciones para el financiamiento climático, sino también en cuánto priorizarlo. El financiamiento climático depende de estas agencias implementadoras, pero no fueron diseñadas para el desafío climático y, tal como están estructuradas, podrían obstaculizar el flujo de capital a proyectos que se necesitan con urgencia.
Limitaciones de los instrumentos financieros y paradigmas de riesgo
Puede haber una falta de alineación entre el capital comprometido, las ratios de riesgo, los productos financieros existentes y los perfiles de riesgo de los proyectos de adaptación y mitigación del clima. Cuando se trata de alinear fuentes y usos de financiamiento, no hay variable más influyente que el riesgo. Los desafíos relacionados con el riesgo que pueden impedir el flujo de financiamiento climático están marcados por una clara divergencia cuando se trata de proyectos de adaptación versus mitigación. Para los proyectos de adaptación al clima, el riesgo de degradación climática de la infraestructura (aunque cada vez más a corto plazo) es a menudo demasiado a largo plazo para que muchos inversores convencionales lo calculen con precisión. Para los proyectos de mitigación del clima, el riesgo puede ser demasiado alto a corto plazo. Los desarrolladores de proyectos y las tecnologías pueden carecer de la demostración o el historial necesarios para reducir el riesgo y ser considerados por los inversores convencionales.
Tanto para los proyectos de mitigación como de adaptación al clima, los plazos de los inversores con diferentes apetitos de riesgo pueden ser inconsistentes. Además, solicitar financiamiento de las IFD y los fondos internacionales para el clima puede requerir mucho tiempo y recursos; tanto es así que algunos proyectos optan por renunciar a este capital en favor de una inversión privada de movimiento más rápido. Por último, hay frecuentes desconexiones en los ciclos de financiación, los objetivos de desarrollo y la ayuda vinculada. Estos pueden no alinearse con otros donantes en el mismo país o región y pueden reducir la efectividad de la colaboración financiera. El desafío climático actual exige un nuevo conjunto de instrumentos y estructuras financieras para alinear las fuentes de capital y acelerar el desembolso.
Desarrollo de la capacidad de los mercados y de las instituciones financieras
Finalmente, existen limitaciones para desplegar capital climático en áreas que necesitan con mayor urgencia adaptación climática, como los países de ingresos bajos y medios con instituciones financieras de menor capacidad. Cuando las instituciones financieras locales están invirtiendo en proyectos de mitigación del clima, el riesgo del proyecto puede no alinearse con el capital disponible, y los proyectos pueden percibirse como de mayor riesgo de lo que son. Esto se debe en gran medida a la falta de familiaridad con los préstamos sin recurso, a un desajuste entre los términos de los préstamos bancarios y los requisitos del proyecto, y a la necesidad de desarrollar la capacidad en los cálculos de riesgo y amortización. Además, la cartera de proyectos prevista puede ser de menor calidad, a menudo más distribuida y carecer de algunos de los componentes esenciales para la financiación de proyectos. Tales componentes incluyen entornos regulatorios y de contratación sólidos, así como flujos de efectivo contratados creíbles. Para la adaptación al clima, puede haber un desajuste entre los vencimientos inadecuadamente cortos de financiamiento disponible de las instituciones financieras locales y la naturaleza a largo plazo de las inversiones requeridas. Los sistemas financieros de los países de ingresos bajos y medianos (aún más limitados por la volatilidad económica, las fluctuaciones cambiarias y los mayores costos del capital) necesitan instituciones fuertes, innovadoras e indígenas para llevar a buen término proyectos climáticos críticos.
Soluciones y estrategias
Las siguientes soluciones abordan los desafíos en cada una de las categorías anteriores.
Diseño organizacional y gobierno
Para acelerar el financiamiento climático, los gobiernos de todo el mundo deberían considerar un enfoque integrado de todo el gobierno para el financiamiento climático. El marco de Planificación Nacional de Adaptación de las Naciones Unidas está impulsando la acción climática y las estructuras sistémicas, inclusivas y sostenibles para financiar la adaptación al cambio climático. Los gobiernos y las instituciones de todo el mundo deben profundizar y adoptar estrategias nacionales que describan claramente el papel de todos los organismos en la lucha contra el cambio climático. Como dijo Sam Ricketts al comienzo de la Administración Biden: «Cada agencia es una agencia climática ahora». El gobierno de los Estados Unidos ha demostrado un compromiso con su promesa al delinear las prioridades climáticas integradas de ocho agencias gubernamentales diferentes de los Estados Unidos.
El presupuesto verde, que alinea los procesos nacionales de gastos e ingresos con los objetivos climáticos y ambientales, puede ser una herramienta crítica para integrar el clima en todas las entidades gubernamentales de todo el mundo. Sin embargo, para que el presupuesto verde tenga éxito, lo que los países clasifican como «verde» debe ser robusto, transparente y consistente con los estándares internacionales establecidos. Las agencias internacionales, por lo tanto, tienen el deber de liderar la estandarización y validación de los marcos de presupuesto verde para catalizar un mayor impacto. Al adoptar este enfoque basado en sistemas de todo el gobierno, los gobiernos y las organizaciones internacionales pueden incorporar el financiamiento climático, integrando mandatos, incentivos y marcos climáticos. Las estrategias específicas para que las partes interesadas las consideren incluyen:
- Para administradores gubernamentales: Desarrollar e implementar enfoques de todo el gobierno para el financiamiento climático, incentivando específicamente la colaboración entre agencias y departamentos, aumentando la eficiencia del financiamiento climático y acelerando el desembolso. Por ejemplo, en respuesta a las necesidades sin precedentes generadas por la pandemia mundial de COVID-19, muchos países desarrollaron comités nacionales de respuesta que facilitaron la toma de decisiones basadas en la evidencia en múltiples entidades gubernamentales al tiempo que consideraban los impactos sociales y económicos de las respuestas planificadas.
- Para los responsables de la formulación de políticas: Integrar las prioridades y medidas climáticas en el marco de la Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) para aumentar la rendición de cuentas por los compromisos ambientales. En Indonesia, el gobierno implementó requisitos para las propuestas de política presupuestaria para incluir una evaluación de los impactos verdes. También está asignando un peso de «economía verde» a las propuestas, proporcionando un indicador de los gastos verdes de una propuesta como proporción del presupuesto total. Como resultado directo de estos pasos, el gobierno indonesio movilizó US $ 3.9 mil millones para financiar energía renovable, eficiencia energética, transporte sostenible, gestión de desechos y otros proyectos de cambio climático, contribuyendo a reducir o evitar hasta 10.3 millones de toneladas de emisiones de dióxido de carbono (CO2).
- Para financiadores y agencias internacionales: Diseñar e implementar estándares y marcos internacionales para el presupuesto verde para mantener a los gobiernos responsables y evitar el «lavado verde», o etiquetar superficialmente las actividades como «verdes» cuando no tienen un impacto climático o ambiental significativo. Además, apoyar la integración de las prioridades climáticas y el impacto en todos los fondos de financiación.
Instrumentos financieros y paradigmas de riesgo
Para superar las limitaciones del conjunto actual de herramientas financieras y paradigmas de riesgos, los administradores de la financiación climática deben evolucionar las herramientas disponibles y ampliar la apertura para considerar y gestionar el riesgo del proyecto.
Para los proyectos de adaptación al clima, las entidades internacionales deben acordar marcos coherentes para calcular el costo de los impactos climáticos a largo plazo. Además, las instituciones financieras pueden diseñar y emplear plataformas sólidas de datos y análisis que informan los modelos financieros para proyectos climáticos. Las IFD y los fondos climáticos pueden diseñar instrumentos financieros y términos que vinculen la inversión para proyectos de infraestructura a gran escala con la adaptación al clima. Para abordar la adaptación al clima a escala, es importante cambiar este paradigma de invertir en proyectos individuales de resiliencia, como los diques, a invertir en infraestructura resiliente. Los administradores de fondos climáticos deben integrar la adaptación al cambio climático identificando los proyectos de infraestructura más críticos planificados para el desarrollo y definiendo y apuntando el costo marginal de la adaptación. Este coste marginal de la adaptación debe entonces equipararse con otras fuentes de financiación, sobre la base de la obligación general de financiar los principios. La aglomeración de capital para integrar el costo marginal de la adaptación es una estrategia para impulsar la resiliencia a escala.
Para los proyectos de mitigación del clima, las organizaciones internacionales de desarrollo y otros convocantes deben reunir consorcios de inversores combinados que se alineen con el riesgo y los plazos del proyecto. Estas entidades, así como los gobiernos, también pueden implementar estrategias innovadoras de subvenciones en asociación con entidades líderes en investigación y desarrollo (I + D) para incentivar la financiación de soluciones de tuberías profundas. Por último, las IFD pueden emplear innovaciones en las garantías y el mercado de seguros y establecer nuevas instituciones financieras diseñadas específicamente para el riesgo climático (véase la barra lateral).
Los bancos verdes pueden ayudar a abordar el riesgo y los mercados de transición
Los bancos verdes son entidades públicas, cuasi públicas o sin fines de lucro establecidas específicamente para facilitar la inversión privada en infraestructura nacional baja en carbono y resistente al clima tanto en los Estados Unidos como a nivel internacional. Alcanzan los objetivos de política al tener un mayor apetito por el riesgo. La introducción de funciones de banca verde dentro de los bancos nacionales de desarrollo o bancos verdes independientes puede ayudar a diseñar capital para riesgos específicos de los proyectos de mitigación y adaptación al clima. Los gobiernos, las organizaciones internacionales de desarrollo y las IFD deben defender los bancos verdes y las funciones de banca verde para impulsar la innovación en productos financieros para proyectos climáticos. Finalmente, estas instituciones pueden promover una transparencia radical en los instrumentos de financiamiento verde, como los bonos verdes que utilizan blockchain o la tecnología de contabilidad distribuida (DLT). En abril de 2021, el Banco Interamericano de Desarrollo anunció el lanzamiento de un Programa de Transparencia de Bonos Verdes que estandariza los requisitos y la emisión de bonos verdes a través de DLT.
Los productos o servicios financieros ofrecidos por los bancos verdes incluyen préstamos conjuntos, mitigación de riesgos y mejoras crediticias (como garantías, capital de primera pérdida y bonos verdes). También incluyen incentivos de energía renovable, como créditos fiscales, condonación de deuda para la descarbonización y bonos verdes y resistentes, y valores de renta fija específicamente destinados a financiar infraestructura climática resiliente.
Las estrategias para diseñar instrumentos financieros y alterar los paradigmas de riesgo para acelerar el desembolso de la inversión climática a escala incluyen:
- Para las IFD: Apuntar al costo marginal de la adaptación en proyectos de infraestructura a gran escala y en planes de inversión multianuales intersectoriales, impulsando la adaptación en infraestructura resiliente a escala. Después del huracán María, el Banco Interamericano de Desarrollo recomendó invertir US$35 millones en costos adicionales a las líneas de distribución subterráneas para ayudar a evitar miles de millones de dólares en daños por futuras tormentas. El costo marginal de la adaptación, que en este caso es el costo incremental de las líneas de distribución subterráneas, pone cada dólar climático en un uso más eficiente, ampliando el financiamiento de la adaptación a través de garantizar que la resiliencia se integre en grandes proyectos de infraestructura. Los inversores que buscan acelerar el desembolso para la adaptación climática deben apuntar a este costo marginal de adaptación en proyectos como este.
- Para gobiernos, IFD y organizaciones internacionales de desarrollo: Defender los bancos verdes y las funciones de banca verde para impulsar la innovación en productos financieros para proyectos climáticos, como la sindicación de préstamos y la ejecución de mejoras crediticias que ayuden a los desarrolladores de proyectos a cruzar el «valle de la muerte» y replicar proyectos a escala. Por ejemplo, el Banco Europeo de Inversiones utiliza una cartera de instrumentos innovadores de banca verde, como fondos de renta variable y fondos de riesgo de capa que se dirigen a proyectos que son demasiado pequeños para alinearse con las estructuras de préstamo existentes. Estos fondos aprovechan la innovación y actúan como catalizadores para la financiación y escalabilidad adicionales de los proyectos.
- Para los inversores del sector privado: Liderar el mercado para introducir soluciones como blockchain para permitir la inversión a mayor escala y la transparencia de los bonos verdes. Las plataformas tecnológicas como el Programa de Transparencia de Bonos Verdes y la Billetera de Activos Verdes son ejemplos de tecnología que permite la inversión verde.
Desarrollo de la capacidad de los mercados y de las instituciones financieras
Una vez que las organizaciones están alineadas, y las herramientas financieras y los paradigmas de riesgo son adecuados para su propósito, las instituciones financieras en los mercados en desarrollo deben estar posicionadas para acelerar los desembolsos. En primer lugar, los gobiernos de los países de ingresos bajos y medianos deben adoptar un enfoque sistémico para las reformas regulatorias centradas en el sector bancario y de servicios financieros locales. La transparencia del mercado, así como los regímenes regulatorios, incluidas las políticas, los permisos y las licencias en todos los niveles, pueden afectar la capacidad de los sistemas financieros para operar de manera eficiente. Cuando el costo del capital es mayor, se requiere capacidad técnica para evaluar eficazmente el riesgo del proyecto. Con este fin, los bancos verdes pueden servir como instituciones de transición para crear capacidad y herramientas financieras a medida para proyectos de mitigación y adaptación al clima y reducir las barreras en regiones y jurisdicciones específicas. Las estrategias específicas a considerar para las organizaciones internacionales de desarrollo y los gobiernos en los países de ingresos bajos y medianos para fortalecer el ecosistema para el financiamiento climático incluyen:
- Para las organizaciones internacionales sobre el clima: Apoyar el desarrollo y la coordinación de la planificación a largo plazo para los marcos climáticos a nivel nacional, regional y local. Trabajar con los gobiernos nacionales para probar la viabilidad de las opciones de financiamiento con los reguladores locales. Por ejemplo, Fiji está trabajando para integrar la adaptación al clima con la planificación presupuestaria nacional y subnacional a largo plazo para apoyar una economía que es particularmente vulnerable a los impactos del cambio climático.
- Para fondos internacionales: Crear estándares uniformes para solicitar fondos climáticos que reflejen las diferentes habilidades y objetivos generales de los diferentes programas. Emplear mecanismos de banca verde para establecer la capacidad local para desembolsar financiamiento climático. En Mongolia, por ejemplo, el Fondo Verde para el Clima (GCF) está implementando la Corporación financiera verde de Mongolia (MGFC) para prestar a través de instituciones financieras asociadas locales para proyectos de construcción ecológica y eficiencia energética.
- Para las organizaciones de ayuda internacional: Focalice la asistencia técnica donde el impacto climático sea mayor y la capacidad para asegurar el financiamiento climático sea más baja. Estimular la inversión del sector privado a través de subvenciones, asistencia técnica u otros incentivos para probar soluciones piloto de prueba de concepto. Por ejemplo, las subvenciones de asistencia técnica del GCF permiten a los países crear conocimiento y mejorar las vías para acceder al financiamiento climático. Los programas de incentivos, como las competiciones de pago por resultados, pueden reducir los riesgos y estimular las inversiones del sector privado en soluciones técnicas y comerciales de vanguardia.
Como advirtió el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, se espera que las temperaturas globales superen los 1,5 ° C en las próximas décadas. Este cambio ya está resultando en fenómenos meteorológicos y climáticos extremos en todas las regiones de la tierra. Ya no se trata de si actuar, sino de cómo y con qué rapidez. Al igual que con las soluciones técnicas necesarias para reducir las emisiones y adaptar la infraestructura, no existe una bala de plata para acelerar el desembolso de financiamiento climático a escala. El GCF ya está tratando de acelerar el desembolso de financiamiento climático después de COVID-19 mediante fondos de seguimiento rápido para nuevos proyectos presentados por agencias acreditadas, lo que resulta en un aumento del 32% en los proyectos implementados en 2021 hasta el momento.
Alcanzar el éxito a largo plazo de las inversiones climáticas mediante la ampliación de las soluciones de desembolso de financiamiento climático significa pensar cuidadosamente en factores como el desarrollo económico y la asequibilidad. Requerirá esfuerzos intencionales y coordinados en cada capa del paisaje. Los desafíos descritos anteriormente se basan en construcciones y herramientas de diseño humano. La capacidad de darles forma y aprovecharlos para enfrentar esta amenaza existencial está dentro de nuestra capacidad. Sólo debemos reunir la voluntad de hacerlo colectivamente.