Las condiciones financieras mundiales han seguido relajándose gracias a las decisivas medidas de política adoptadas para hacer frente a los riesgos derivados de la COVID-19.
Este informe, que se entregó a los líderes del G20 antes de su Cumbre de noviembre, considera el impacto en la estabilidad financiera y las respuestas políticas al evento COVID-19.
En general, las condiciones financieras mundiales han seguido relajándose desde la reunión del G20 en julio gracias a las decisivas medidas de política adoptadas a principios de este año. Sin embargo, los riesgos para la estabilidad financiera mundial siguen siendo elevados. Las condiciones financieras pueden seguir siendo vulnerables a los cambios bruscos en el sentimiento de los inversores. El deterioro de la calidad crediticia de los prestatarios no financieros plantea riesgos para el sector financiero. La intensificación de la pandemia, junto con las medidas de contención gubernamentales necesarias resultantes, así como una mayor incertidumbre sobre su duración, está aumentando las vulnerabilidades en el sector no financiero.
Estas vulnerabilidades pueden afectar cada vez más a los bancos y a la oferta de financiación a la economía real en general. Las ratios de capital bancario se han mantenido hasta ahora y han permitido a los bancos seguir prestando. Sin embargo, si los bancos se enfrentan a un aumento de las pérdidas de préstamos y a un empeoramiento de la calidad de los activos, pueden verse tentados a endurecer las condiciones crediticias. Además, nuevas rebajas de calificación crediticia podrían poner a los mercados de bonos bajo presión. Existe el riesgo de que un deterioro en la salud del sector corporativo pueda conducir a más rebajas.
La naturaleza evolutiva de la pandemia de COVID-19 y las incertidumbres económicas asociadas requieren esfuerzos continuos para apoyar la resiliencia financiera y garantizar un flujo sostenido de financiamiento a la economía real. Es fundamental abordar los posibles obstáculos al uso de colchones de capital y liquidez bancarios para absorber las pérdidas y respaldar los préstamos, evitando al mismo tiempo el desempalancamiento perjudicial. El uso de herramientas analíticas como las pruebas de resistencia es importante para informar la evaluación de los posibles riesgos de solvencia sobre la estabilidad financiera y los ajustes en las respuestas políticas. La comunicación de las autoridades de sus expectativas sobre la política futura, en un momento en que las condiciones están cambiando rápidamente y las perspectivas son inciertas, es importante para respaldar la confianza.
El shock de COVID-19 ha puesto al sistema financiero mundial bajo una presión considerable. Si bien el núcleo del sistema financiero entró en la crisis más resistente, el shock de COVID-19 en marzo provocó un grave estrés de liquidez en el sistema y una intervención sin precedentes del banco central. El estrés en los principales mercados de financiación puso de relieve la necesidad de reforzar la resiliencia, incluso en algunas partes del sector financiero no bancario. Estas y otras lecciones de marzo se están examinando como parte de la Revisión Holística del FSB y se abordarán a través del plan de trabajo asociado.
Desde la reunión del G20 en julio, las condiciones financieras mundiales han seguido relajándose en general gracias a las decisivas medidas de política adoptadas a principios de este año. Sin embargo, los riesgos para la estabilidad financiera mundial siguen siendo elevados. La volatilidad en los precios de las acciones ha aumentado recientemente en el contexto de una segunda ola de la pandemia y nuevas medidas de contención en algunas regiones. Por lo tanto, las condiciones financieras pueden seguir siendo vulnerables a los cambios bruscos en el sentimiento de los inversores, que podrían estar asociados con otra ronda de mayor demanda de liquidez.
En muchas jurisdicciones, la recuperación inicial del shock de COVID-19 ha experimentado un retroceso a medida que la pandemia se ha intensificado. Esta intensificación, las medidas de contención gubernamentales necesarias y la incertidumbre sobre la duración de la pandemia están teniendo el efecto de aumentar las vulnerabilidades en el sector no financiero. Por lo tanto, el deterioro de la calidad crediticia de los prestatarios no financieros plantea riesgos para el sector financiero.
Estas vulnerabilidades pueden afectar cada vez más a los bancos y a la oferta de financiación a la economía real en general. Los coeficientes de capital bancario se han mantenido hasta ahora y, junto con las medidas de apoyo a los préstamos gubernamentales, como las garantías de préstamos, han permitido a los bancos seguir prestando. Sin embargo, a medida que los bancos se enfrentan a crecientes pérdidas de préstamos y un empeoramiento en la calidad de los activos, pueden verse tentados a endurecer las condiciones de crédito. Además, nuevas rebajas de las calificaciones crediticias podrían poner a los mercados de bonos bajo presión, reduciendo así la capacidad de los prestatarios corporativos para acceder al mercado. Si bien las rebajas de calificación de los bonos corporativos y los préstamos apalancados han caído desde su máximo en marzo (Gráfico 3), existe el riesgo de que un deterioro en la salud del sector corporativo pueda conducir a un fuerte aumento de los incumplimientos.
Las autoridades han mantenido en vigor la gran mayoría de las medidas de apoyo en los últimos meses. Al mismo tiempo, el enfoque de la acción política ha pasado de la adopción de nuevas medidas a la ampliación y el ajuste de las políticas existentes para hacerlas más específicas y eficaces, así como para adaptarlas a la evolución de las circunstancias.
La naturaleza evolutiva de la pandemia de COVID-19 y las incertidumbres económicas asociadas requieren esfuerzos continuos para apoyar la resiliencia financiera y garantizar un flujo sostenido de financiamiento a la economía real. El uso por parte de los bancos de capital bancario y colchones de liquidez apoyará los préstamos y ayudará a absorber las pérdidas; una reducción del crédito o el desapalancamiento perjudicarían la recuperación, lo que, a su vez, en última instancia perjudicaría la resiliencia del sector financiero. El uso de herramientas analíticas como las pruebas de resistencia es importante para informar la evaluación de los posibles riesgos de solvencia sobre la estabilidad financiera y los ajustes en las respuestas políticas. La comunicación de las autoridades de sus expectativas sobre la política futura, en un momento en que las condiciones están cambiando rápidamente y las perspectivas son inciertas, es importante para respaldar la confianza.
El aumento de la incertidumbre económica y la persistencia de los elevados riesgos para la estabilidad financiera refuerzan los argumentos a favor de una estrecha cooperación internacional continua para ayudar a mantener la estabilidad financiera mundial, mantener los mercados abiertos y en funcionamiento, y preservar la capacidad del sistema financiero para financiar el crecimiento.
■ La identificación temprana de posibles vulnerabilidades es particularmente importante en un entorno de mayores riesgos económicos y para la salud que pueden provocar tensiones en el sistema financiero. El FSB continuará evaluando y compartiendo, de manera oportuna, información sobre los riesgos para la estabilidad financiera de COVID-19, incluida la capacidad de los bancos para proporcionar financiamiento a la economía real, el funcionamiento de los mercados de financiamiento a corto plazo y la disponibilidad de financiamiento en dólares a nivel mundial.
■ Si bien la crisis de la COVID-19 ha demostrado que las reformas financieras del G20 durante la última década han hecho que el núcleo del sistema financiero sea significativamente más resistente, también ha revelado que las vulnerabilidades financieras en el sector financiero no bancario pueden amplificar los shocks adversos y aumentar los riesgos para la estabilidad financiera. Sobre la base de la revisión holística de la agitación del mercado de marzo, y en coordinación con los SSB, el FSB iniciará y coordinará la respuesta regulatoria internacional para fortalecer la resiliencia del sector NBFI al tiempo que preserva sus beneficios.
■ Aprender unos de otros es fundamental para garantizar la eficacia de las respuestas políticas. El FSB continuará facilitando el intercambio de información sobre las respuestas políticas de las jurisdicciones y sobre su uso de herramientas para diseñar, calibrar y evaluar políticas.
■ La capacidad de las autoridades nacionales para responder eficazmente a los nuevos riesgos para la estabilidad financiera también depende de mecanismos establecidos y que funcionen correctamente para la cooperación transfronteriza. El FSB continuará apoyando la preparación para la gestión de crisis, incluso mejorando la cooperación y la coordinación a través de grupos de gestión de crisis y colegios.
■ La eficacia de la respuesta política a la COVID-19 depende fundamentalmente de que las medidas adoptadas permanezcan en vigor el tiempo que sea necesario. Toda desconexión de las medidas debe evaluarse cuidadosamente y, cuando proceda, aplicarse gradualmente a fin de evitar los efectos de precipicio económico y financiero de la retirada o expiración de las medidas, así como de los efectos de contagio transfronterizos. El FSB discutirá los factores que deben considerarse en preparación para una liquidación ordenada de las medidas de apoyo, una vez que sea apropiado, y evitar efectos no deseados en todos los sectores y jurisdicciones.
Los Principios del FSB han seguido guiando las respuestas nacionales a la COVID-19. La coordinación de las medidas adoptadas por las jurisdicciones ha desalentado las acciones unilaterales que podrían distorsionar la igualdad de condiciones y conducir a la fragmentación del mercado. El FSB, que trabaja con los organismos normativos, continúa supervisando el uso de la flexibilidad dentro de las normas y la coherencia con las normas. La mayoría de las medidas temporales adoptadas para hacer frente a la conmoción de la COVID-19 están utilizando la flexibilidad disponible en las normas internacionales.
Introducción
Los ministros de Finanzas y los gobernadores de bancos centrales del G20, en su Comunicado del 18 de julio de 2020, pidieron al FSB que continuara monitoreando las vulnerabilidades del sector financiero relacionadas con COVID-19 y coordinando y comunicando claramente las medidas regulatorias y de supervisión entre sus jurisdicciones miembros, organizaciones internacionales y organismos de normalización (SSB). También reiteraron su compromiso con los cinco principios establecidos en el informe del FSB sobre COVID-19 al G20 en abril de 2020, que sustentan las respuestas nacionales e internacionales a COVID-19.
Este informe proporciona información actualizada sobre la evolución de la estabilidad financiera y los riesgos relacionados con la COVID19 (sección 1); las respuestas de política internacional (sección 2); la eficacia de las políticas (sección 3); los desafíos que tenemos por delante y el camino a seguir para el FSB (Sección 4).
El informe se basa en la información compartida por los miembros del FSB y de sus Grupos Consultivos Regionales sobre sus recientes medidas de política. También se basa en las discusiones con los participantes de la industria sobre la efectividad de las medidas prudenciales y otras medidas de política financiera adoptadas hasta la fecha, incluidas las experiencias con su implementación.
Evolución de la estabilidad financiera desde julio
El shock de COVID-19 ha puesto al sistema financiero mundial bajo una presión considerable. Si bien el núcleo del sistema financiero entró en la crisis más resistente, el shock de COVID-19 en marzo provocó un grave estrés de liquidez. El estrés en los principales mercados de financiación puso de relieve las vulnerabilidades financieras, incluida la intermediación financiera no bancaria, y provocó una intervención sin precedentes del banco central. Estas y otras lecciones de marzo están siendo examinadas como parte de la Revisión Holística del FSB.
Desde la última reunión del G20 en julio, las condiciones financieras mundiales en general han seguido relajándose tras las decisivas medidas de política adoptadas a principios de este año. Los diferenciales de los bonos corporativos han seguido cayendo desde los niveles que alcanzaron en marzo y la emisión de bonos corporativos ha sido fuerte (Gráfico 1, panel izquierdo). Las entradas a los fondos de inversión de renta fija han seguido fortaleciéndose, en particular en las economías avanzadas. Los flujos de cartera hacia las economías de mercados emergentes y en desarrollo (EMDE) se han mantenido positivos, si bien moderados, tras las salidas a principios de este año. Sin embargo, el grado de flexibilización de las condiciones financieras ha variado considerablemente de un país a otro y de un sector a otro. Esto refleja las diferencias en la propagación de la pandemia y las medidas de contención gubernamentales asociadas, la variación en el alcance del apoyo político de las jurisdicciones y la dependencia de las diferentes economías de diferentes sectores.
Sin embargo, los riesgos para la estabilidad financiera mundial siguen siendo elevados. Otra ola de la pandemia en algunas regiones coincidió con un aumento en la volatilidad de los precios de las acciones. Gran parte del aumento más amplio en los precios de los activos de riesgo desde marzo se ha producido a pesar de las caídas en las ganancias corporativas, y ha sido impulsado por las disminuciones generales en las primas de riesgo. Las perspectivas de crecimiento económico siguen siendo muy inciertas. Por lo tanto, las condiciones financieras pueden seguir siendo vulnerables a cambios bruscos en el sentimiento de los inversores, que podrían estar asociados con movimientos desordenados en los precios de los activos y tensiones de liquidez.
El deterioro de la calidad crediticia de los prestatarios no financieros plantea riesgos para el sector financiero. La intensificación de la pandemia, la incertidumbre en cuanto a su duración y las medidas de contención gubernamentales necesarias asociadas, están aumentando las vulnerabilidades en el sector no financiero. Es probable que las reducciones de los ingresos sean las mayores en los sectores más afectados por las medidas de contención (por ejemplo, el turismo, los viajes y el entretenimiento) y los que experimentan fuertes reducciones en la capacidad de oferta (por ejemplo, los que se dedican a la fabricación intensiva en mano de obra, como los textiles y las prendas de vestir). Algunas empresas también se han visto afectadas por la caída de los precios de los productos básicos, en particular las del sector energético y las de los países exportadores de productos básicos. La reducción asociada de los ingresos de las empresas y el consiguiente endeudamiento de algunas empresas se suman a los ya elevados niveles de deuda en partes del sector empresarial no financiero.
Las crecientes vulnerabilidades en el sector corporativo no financiero pueden afectar cada vez más a los bancos. Si bien las insolvencias corporativas no han aumentado significativamente hasta ahora, es probable que esto se deba a las medidas de apoyo del gobierno. Sin embargo, estas medidas están destinadas principalmente a abordar los problemas de liquidez en lugar de los de solvencia y los bancos ya han comenzado a prever la perspectiva de mayores pérdidas en los préstamos. Las provisiones han aumentado en el contexto de la intensificación de la pandemia y el deterioro de las condiciones económicas puede empeorar la rentabilidad y limitar los nuevos préstamos. Algunas medidas de apoyo, por ejemplo, las garantías de préstamos públicos, pueden mitigar el impacto en las provisiones y la rentabilidad, en la medida en que absorben una parte de las pérdidas.
Los coeficientes de capital bancario se han mantenido hasta ahora y, junto con las medidas de apoyo a los préstamos gubernamentales, como las garantías de préstamos, han permitido a los bancos seguir prestando. Los resultados de los ejercicios de pruebas de resistencia realizados hasta la fecha parecen sugerir que los bancos más grandes están bien capitalizados y seguirán siendo resistentes en una serie de escenarios de recuperación. Sin embargo, las encuestas sugieren que los bancos ahora están endureciendo los estándares de crédito en algunas jurisdicciones, algo que no se ha visto desde la crisis financiera mundial. De hecho, los préstamos bancarios parecen haber alcanzado su punto máximo en algunas economías avanzadas. En la medida en que las garantías gubernamentales ya no estén en vigor, si los bancos se enfrentan a mayores pérdidas de préstamos y un empeoramiento de la calidad de los activos, pueden verse tentados a endurecer aún más las condiciones de crédito. Esto puede exacerbar la desaceleración económica y tener implicaciones adversas para la recuperación económica más amplia.
Nuevas rebajas en las calificaciones crediticias podrían poner a los mercados de bonos bajo presión. Si bien las rebajas de calificación de los bonos corporativos y los préstamos apalancados han caído desde su máximo en abril (Gráfico 3), existe el riesgo de que un deterioro en la salud del sector corporativo pueda hacer que aumenten. Las calificaciones crediticias son ampliamente utilizadas en todo el sistema financiero; incluso para definir el universo de inversión de un inversor determinado, definir los mandatos otorgados a los gestores de activos y para construir índices con los que los gestores de activos comparen su rendimiento. Esto significa que una rebaja de la calificación de un bono de grado de inversión a alto rendimiento podría conducir a mayores ventas por parte de los inversores de grado de inversión, particularmente si son inversores pasivos que rastrean un índice de referencia. Estas ventas podrían actuar procíclicamente en tiempos de estrés. En marzo, la decisión de posponer el reequilibrio de varios índices importantes, junto con la intervención del banco central, puede haber ayudado a evitar tales efectos en el punto de mayor estrés del mercado, pero los retrasos de reequilibrio pueden ser más difíciles en un período de debilidad económica prolongada. En las EME, una rebaja de la calificación del soberano puede tener efectos en cadena, ya que la calificación soberana a menudo establece el techo para la de los bonos corporativos. A su vez, esto puede aumentar el riesgo de que las rebajas de la calificación crediticia desencadenen importantes salidas de capital.
La evolución de la respuesta de la política internacional
Las autoridades han adoptado una amplia gama de medidas para mantener la oferta de crédito a la economía real, apoyar la intermediación financiera y preservar la estabilidad financiera mundial. Tales acciones incluyen: (1) garantías gubernamentales y préstamos directos, reestructuración de préstamos, inyecciones de capital y otros alivios corporativos (por ejemplo, transferencias fiscales directas o subsidios salariales a corto plazo); 2) intervenciones de política del banco central para aliviar las condiciones crediticias y mantener los mercados abiertos y en funcionamiento; 3) medidas prudenciales para facilitar la continuidad del flujo de crédito a la economía real y proporcionar flexibilidad operativa a las empresas supervisadas; y 4) medidas de apoyo al funcionamiento del mercado.
Desde julio, el enfoque de la acción política en respuesta a la COVID-19 ha pasado de la adopción de nuevas medidas a la ampliación y el ajuste de las políticas existentes (véase la síntesis de las medidas políticas en el anexo para obtener más detalles). En general, las autoridades mantienen las medidas de política y la adopción de nuevas medidas de política se ha ralentizado (gráfico 4). Muchas jurisdicciones ampliaron o ajustaron sus medidas de apoyo en las esferas del apoyo a los préstamos y el apoyo a la liquidez. Algunas jurisdicciones han desenrollado medidas específicas en ciertas áreas. Por ejemplo, el apoyo financiero en algunas jurisdicciones se ha reducido o retirado; ciertas medidas de alivio prudencial temporal y algunas de las medidas de alivio operacional que se habían concedido a las empresas durante la agitación inicial se desenrollaron. Sin embargo, esas medidas siguen siendo la excepción.
Aunque la naturaleza de las medidas de política de COVID-19 en los mercados emergentes y las economías en desarrollo (EMDE) es similar a la de las economías avanzadas (AE), el grado de apoyo gubernamental es notablemente menor, y la combinación de políticas es algo diferente. La ayuda asciende al 5,5 % del PIB en promedio en los EMDE y al 20% en los AE. En comparación con los AE, los EMDE han hecho menos uso de medidas dirigidas al sector bancario y significativamente más uso de medidas para aumentar la liquidez y facilitar los pagos (digitales). Los EMDE también parecen haber dependido más en gran medida de medidas prudenciales que van más allá de la flexibilidad incorporada en las normas internacionales, lo que puede aumentar los riesgos, especialmente en economías con sistemas ya vulnerables. Estas diferencias reflejan los desafíos y limitaciones específicos a los que se enfrentan los EMDE (véase la siguiente sección).
Los Principios del FSB (Recuadro 1) han guiado las respuestas nacionales a la COVID-19. La coordinación de las medidas adoptadas por las jurisdicciones en respuesta a la COVID-19 ha desalentado las acciones unilaterales que podrían distorsionar la igualdad de condiciones y conducir a la fragmentación del mercado. El FSB, en colaboración con los organismos normativos, ha seguido supervisando el uso de la flexibilidad dentro de las normas y la coherencia con las normas. La mayoría de las medidas adoptadas para hacer frente a la conmoción de la COVID-19 están utilizando la flexibilidad disponible en las normas internacionales. En algunos casos, las medidas temporales individuales han ido más allá de la flexibilidad de esas normas.
Apoyo a la eficacia de las medidas políticas
La naturaleza evolutiva de la pandemia y la incertidumbre económica asociada plantean nuevos desafíos para los responsables de la formulación de políticas. La respuesta política rápida y decidida al shock de la COVID-19 fue eficaz para aliviar las tensiones financieras y garantizar el suministro continuo de financiación a la economía real. Sin embargo, las autoridades tuvieron que diseñar e implementar esquemas de apoyo a una velocidad sin precedentes, en condiciones operativas únicas y bajo extrema incertidumbre. En muchos casos, las autoridades tuvieron que ajustar posteriormente sus medidas iniciales, a menudo ampliando su alcance o reduciendo el rigor de las condiciones que rigen o agilizando los procesos para su accesibilidad. En el futuro, los problemas de liquidez pueden convertirse cada vez más en problemas de solvencia en el sector no financiero, y la compensación entre velocidad y eficiencia puede necesitar ponderarse más hacia la eficiencia, lo que requiere más ajustes y respuestas políticas más específicas.
Si bien la eficacia de una medida determinada depende de las circunstancias específicas de cada jurisdicción, deben tenerse en cuenta una serie de factores generales.
■ Seguimiento del rendimiento para medir la eficacia de las medidas. En el futuro, las autoridades tendrán que aprender lecciones sobre lo que funcionó bien o menos bien y considerar la relación calidad-precio de las medidas adoptadas. Las jurisdicciones están supervisando el rendimiento de las medidas de apoyo al crédito y a la solvencia en al menos dos dimensiones de la adopción: la amplitud, es decir, el número de beneficiarios que se benefician de la medida, y el volumen, como el importe total de la ayuda que pueden conceder los programas. Las autoridades también suelen basarse en indicadores, como el importe de la financiación concedida. Muchas jurisdicciones también monitorean las quejas, lo que ayuda a las autoridades a identificar posibles cuellos de botella en la entrega. Algunas jurisdicciones han anunciado que supervisarán los reembolsos, incluida la condonación de préstamos, los intereses y la morosidad. Las medidas prudenciales se evalúan directamente sobre la base de su impacto en los coeficientes prudenciales y, a veces, indirectamente, mediante el seguimiento de la oferta y la fijación de precios de nuevos créditos bancarios. En cuanto a las medidas de apoyo a la financiación, los bancos centrales suelen supervisar la evolución de las condiciones de financiación y su impacto en los flujos de préstamos. Las medidas para apoyar el funcionamiento del mercado también se han evaluado generalmente mediante diversas métricas de liquidez, volatilidad y actividad, o volúmenes de negociación de ciertos valores o clases de activos.
■ Preservar la flexibilidad para ajustar y orientar las medidas políticas según sea necesario. Los planes de apoyo tuvieron que diseñarse y aplicarse muy rápidamente. Dadas las circunstancias, podrían haber sido diseñados inicialmente para ser demasiado inclusivos o demasiado estrechos, generalmente demasiado estrechos, a la luz de la experiencia, y posteriormente tuvieron que modificarse para llegar a los más afectados por la pandemia. Por ejemplo, varias jurisdicciones han simplificado los procesos de solicitud de garantías estatales y préstamos a las PYME y han normalizado las condiciones de los préstamos, o han adoptado medidas para aclarar los criterios de asignación de préstamos. Las autoridades han ajustado más recientemente las medidas para hacerlas más específicas y adaptarlas a la evolución de las circunstancias. Si bien la aplicación de medidas prudenciales parece haber enfrentado en general menos desafíos, garantizar la eficacia puede ser más difícil, ya que depende de los incentivos y las respuestas de comportamiento de las entidades reguladas, incluida la voluntad de los bancos de utilizar colchones.
■ Consideración adecuada de las compensaciones macro prudenciales. Lo que protege al banco individual puede no proteger el sistema en su conjunto. En un estrés sistémico, cada banco puede tener un incentivo para reducir los préstamos con el fin de preservar su capital, pero colectivamente el sistema financiero y la economía real se beneficiarían de evitar una contracción del crédito. Los colchones de capital de Basilea III incluyen objetivos micro prudenciales y macro prudenciales, que pueden entrar en conflicto en tiempos de tensión sistémica cuando la tensión entre la preservación del capital para absorber pérdidas y el deseo de mantener o aumentar los préstamos es más pronunciada. Los reguladores están monitoreando de cerca el uso de los colchones de capital por parte de los bancos y continúan enfatizando su usabilidad.
■ Uso de pruebas de resistencia y análisis de escenarios para informar la acción política. La evolución de la economía es altamente incierta. En tales circunstancias, es particularmente útil considerar diferentes escenarios para la evolución de las condiciones económicas y financieras en diferentes sectores. Las pruebas de resistencia han demostrado ser una herramienta útil, aunque no la única, para ayudar a los responsables políticos a evaluar el efecto de los posibles riesgos de solvencia en la estabilidad financiera e informar las respuestas políticas. Por ejemplo, los resultados de las pruebas de resistencia en algunas jurisdicciones han ilustrado los beneficios de que los bancos continúen proporcionando financiación a la economía real. Las pruebas de resistencia también pueden facilitar una comunicación creíble entre las instituciones financieras y los supervisores, así como la comunicación externa, y esto puede ayudar a mantener y restaurar la confianza, reducir la incertidumbre e informar la gestión de riesgos de la empresa. Existen varios desafíos para las pruebas de resistencia y los análisis de escenarios. Cualquier divulgación de los resultados adversos de las pruebas de resistencia puede necesitar ir acompañada de una comunicación adecuada y medidas de supervisión para ayudar a prevenir resultados adversos.
■ Comunicación clara de las medidas políticas. Una comunicación clara sobre la intención de las medidas de política puede apoyar la eficacia. Muchas autoridades de supervisión están alentando a los bancos a utilizar sus colchones de capital y están comunicando su intención de permitir que los bancos reconstruyan los colchones gradualmente. La comunicación clara de las restricciones en el pago de dividendos puede ayudar a evitar cualquier efecto estigmatizante de las acciones de los bancos individuales. Del mismo modo, la comunicación sobre la trayectoria de las políticas puede ayudar a los hogares y las empresas a planificar sus propias acciones y, por lo tanto, podría aumentar la confianza y la inversión. Si bien el compromiso previo a menudo puede ser un desafío en el entorno incierto actual, las autoridades pueden explicar los factores que se tendrán en cuenta en la toma de decisiones.
■ Cooperación y coordinación transfronterizas. El papel de los grupos de gestión de crisis (CMG) y las universidades como mecanismos para compartir información oportuna y granular ha demostrado ser esencial durante la pandemia de COVID-19. Los CMG están funcionando bien, pero las autoridades deben continuar probando los planes de resolución sobre la base de simulaciones y análisis de escenarios.
Recuadro 2: Desafíos para los EMDE en la respuesta a la COVID-195
El FSB, en colaboración con el Banco Mundial y la OICV, está considerando los desafíos particulares que enfrentan las EMDE en sus respuestas políticas a COVID-19. Mientras que el tipo de medidas de política de COVID-19 adoptadas en las EMDE son similares a las de las economías avanzadas (véase la sección 2), las EMDE generalmente están sujetas a mayores restricciones.
Si bien los EMDE son muy diversos, generalmente entraron en la pandemia con una serie de vulnerabilidades. Muchos EMDE se enfrentan a un riesgo de sostenibilidad de la deuda y algunos ya están en dificultades. Gran parte de la deuda EMDE se financia externamente, y las EMDE son vulnerables a la volatilidad de la moneda y a las salidas repentinas de capital. Sus economías suelen estar menos diversificadas y son especialmente vulnerables a las perturbaciones de los precios de los productos básicos, el turismo y las remesas.
En este contexto, las autoridades de EMDE se enfrentan a desafíos específicos.
■Las restricciones fiscales son, por término medio, más estrictas en las EMDE que en las economías avanzadas. A la luz de las condiciones extraordinarias, algunos encuestados de EMDE han recurrido a la financiación monetaria para financiar sus medidas de alivio, lo que puede dar lugar a riesgos a medio plazo relacionados con la transparencia y la independencia del banco central, así como con la inflación.
■Los marcos anticíclicos suelen estar menos desarrollados y varios encuestados de EMDE han reducido los colchones de capital bancario que no estaban diseñados para ser anticíclicos.
■Los reguladores y supervisores a menudo operan en un entorno caracterizado por limitaciones de recursos e independencia limitada. Si bien los datos agregados sugieren que el capital bancario está por encima de los mínimos regulatorios en muchos EMDE, algunas economías y bancos individuales parecen vulnerables, y la calidad de los activos y las ratios de capital pueden estar sobreestimados. Los marcos de insolvencia a menudo no están bien desarrollados, lo que impide reestructuraciones y liquidaciones empresariales eficientes.
■Mientras tanto, los desafíos operativos parecen haber sido mayores en los EMDE. Los EMDE a menudo tienen capacidades tecnológicas más bajas y menos extendidas y grandes sectores informales, lo que dificulta la difusión del apoyo financiero de manera rápida y efectiva.
Los EMDE están particularmente expuestos a los efectos de contagio transfronterizos. Debido a la enérgica respuesta política de las economías avanzadas, las EMDE no se vieron obligadas a adoptar políticas para prevenir las salidas de capital, a diferencia de las crisis anteriores. Las medidas que apoyan la actividad económica y el empleo tienden a crear efectos de contagio positivos en otras economías, por ejemplo, a través de la demanda de exportaciones y los canales de remesas. A su vez, sin embargo, estos efectos de contagio positivos pueden plantear preguntas sobre cómo evitar los efectos de contagio negativos si las medidas de política se adaptan o retiran en el futuro.
Camino a seguir para el FSB
En muchas jurisdicciones, la recuperación inicial del shock de COVID-19 ha experimentado un retroceso a medida que la pandemia se ha intensificado. La elevada incertidumbre económica asociada y los continuos riesgos elevados para la estabilidad financiera refuerzan los argumentos a favor de una estrecha cooperación internacional para mantener la estabilidad financiera mundial, mantener los mercados abiertos y en funcionamiento, y preservar la capacidad del sistema financiero para financiar el crecimiento.
Promoción de la resiliencia del sistema financiero mundial
A medida que evoluciona la situación de la COVID-19 y sus consecuencias económicas, sigue siendo una prioridad vigilar los riesgos para la estabilidad financiera mundial. Esto también incluye el análisis de la solvencia de las empresas no financieras y la prociclicidad de las rebajas de calificación crediticia. La evaluación de la resiliencia del sistema financiero mundial, incluida la capacidad de los bancos para proporcionar financiación a la economía real, el funcionamiento de los mercados de financiación a corto plazo y la disponibilidad de financiación en dólares a nivel mundial, también requiere una comprensión de los vínculos transfronterizos. La identificación temprana de las vulnerabilidades emergentes es la condición previa para una acción política oportuna y específica. Esto es particularmente importante en un entorno de mayores riesgos económicos y de salud que pueden conducir a tensiones en el sistema financiero.
■ El FSB seguirá evaluando y compartiendo, de forma oportuna, información sobre los riesgos para la estabilidad financiera derivados de la COVID-19 y sobre las respuestas políticas de las jurisdicciones, así como los elementos que respaldan su eficacia.
Promover la resiliencia del sistema financiero también implica abordar las debilidades existentes. Si bien la crisis de COVID-19 ha demostrado que las reformas financieras del G20 en la última década han hecho que el núcleo del sistema financiero sea significativamente más resistente, también ha revelado que las vulnerabilidades financieras en el sector financiero no bancario pueden amplificar el impacto de los shocks adversos y aumentar los riesgos para la estabilidad financiera. Abordar estas cuestiones es una prioridad.
■ Sobre la base de la revisión holística de las turbulencias del mercado de marzo, y en coordinación con los SSB, el FSB iniciará y coordinará la respuesta regulatoria internacional para fortalecer la resiliencia del sector NBFI, incluso adoptando una perspectiva de riesgo sistémico, preservando al mismo tiempo sus beneficios.
A medida que la pandemia continúa pesando sobre la economía mundial, las implicaciones a largo plazo para el crecimiento ganan importancia. El endeudamiento excesivo podría causar un problema de sobreendeudamiento que conduce a una inversión insuficiente y un consumo estancado. Al mismo tiempo, habrá ajustes estructurales en todas las economías, y las empresas inviables tendrán que salir del mercado de manera ordenada.
■ El FSB evaluará los desafíos prácticos asociados con el sobreendeudamiento y cómo podrían abordarse. Los miembros del FSB también discutirán los temas relacionados con los cambios estructurales y las herramientas que las autoridades pueden usar para facilitar la transición.
Promoción de respuestas políticas eficaces a la COVID-19
En el entorno económico y financiero incierto y en rápida evolución, aprender unos de otros es fundamental para garantizar la eficacia de las respuestas de política en el futuro. El intercambio de experiencias sobre medidas de política puede ayudar a las autoridades a identificar opciones de política viables más rápidamente y a encontrar formas efectivas de orientar sus medidas de política para apoyar a los sectores más expuestos a la pandemia. También puede ayudar a las autoridades de EMDE a enfrentar sus desafíos específicos.
■ El FSB seguirá facilitando el intercambio de información sobre las respuestas políticas de las jurisdicciones y sobre su uso de herramientas para diseñar, calibrar y evaluar políticas.
■ El FSB, en colaboración con los organismos normativos, seguirá supervisando el uso de la flexibilidad dentro de las normas y la coherencia de las respuestas políticas con las normas internacionales.
La capacidad de las autoridades nacionales para responder eficazmente a los riesgos emergentes para la estabilidad financiera también depende de mecanismos establecidos y que funcionen correctamente para la cooperación transfronteriza. El FSB ha proporcionado un foro para discutir temas de estabilidad financiera con frecuencia desde el brote de COVID-19. Otros mecanismos de coordinación que se centran en sectores específicos o instituciones sistémicamente importantes son importantes para garantizar la preparación para las crisis.
■ El FSB seguirá apoyando la preparación para la gestión de crisis, en particular mejorando la cooperación y la coordinación a través de grupos de gestión de crisis y colegios.
La eficacia de la respuesta política a la COVID-19 depende fundamentalmente de que las medidas adoptadas permanezcan en vigor el tiempo que sea necesario. Toda desconexión de las medidas debe evaluarse cuidadosamente y, en su caso, ser gradual a fin de evitar los efectos de precipicio económico y financiero de la retirada o expiración de las medidas. Además, una relajación de las medidas puede llegar en un momento adecuado para la economía nacional, pero no para la economía extranjera, por lo que los efectos de contagio transfronterizos también requieren una cuidadosa consideración. Por último, es importante contar con una estrategia de comunicación que garantice a los participantes en el mercado que las medidas permanecerán en vigor el tiempo que sea necesario, al tiempo que orienta las expectativas sobre las condiciones en las que se retirarán las medidas en el futuro.
■ El FSB discutirá los factores que las jurisdicciones están considerando para prepararse para una liquidación ordenada de las medidas de apoyo, una vez que sea apropiado, para tratar de evitar cualquier efecto no deseado en todos los sectores y jurisdicciones.
El FSB proporcionará una nueva actualización del G20 sobre las respuestas a la COVID-19 de las autoridades miembros y los SSB, su evaluación del riesgo para la estabilidad financiera y su trabajo sobre la efectividad de las respuestas políticas para abril de 2021.
Panorama general de las medidas adoptadas por las autoridades
Las jurisdicciones del FSB generalmente mantienen en vigor la amplia gama de medidas de política adoptadas desde marzo para mantener la oferta de crédito a la economía real, apoyar la intermediación financiera y preservar el funcionamiento y la resiliencia del sistema financiero mundial. En términos generales, tales acciones incluyen:
Desde la reunión del informe del FSB a los ministros de Finanzas y Gobernadores de Bancos Centrales del G20 de julio de 2020, el ritmo de las notificaciones de nuevas medidas de política por parte de los miembros del FSB se ha ralentizado, mientras que las notificaciones de enmiendas y desenrollamiento de las medidas aumentaron ligeramente (véanse los gráficos 1-3). Al 30 de junio, los miembros del FSB habían presentado más de 1.500 entradas al repositorio de medidas de política del FSB. Para entonces, la oleada inicial de medidas estaba en vigor y hasta el 27 de octubre los Miembros habían hecho 523 notificaciones adicionales. Además de las notificaciones de i) nuevas medidas (276)6, éstas podrían caracterizarse en términos generales como ii) prórrogas de las medidas políticas existentes, ya sea con o sin modificaciones del fondo (201), o iii) la liquidación de las medida. Estas cifras, sin embargo, no incluyen las medidas de tiempo limitado que han expirado.
Evolución reciente de las medidas de política
Las autoridades están supervisando la evolución de los mercados y de la economía real y han adaptado las medidas de política cuando ha sido necesario. No se observan nuevas tendencias en las distintas categorías de medidas notificadas recientemente. Algunas autoridades han comenzado a relajar algunas medidas, por ejemplo, retirando los aplazamientos de determinadas actividades de supervisión y reducciones de la carga operativa que resultaron más útiles durante las turbulencias financieras de marzo y los meses siguientes. La mayoría de las demás medidas siguen en vigor sin cambios o con ajustes de alcance o de fondo.
Nuevas medidas
La mayoría de las nuevas medidas de política comunicadas por las autoridades a lo largo del tercer trimestre de 2020 se centran en el apoyo crediticio adicional. Algunas jurisdicciones lo ponen directamente a disposición de sectores específicos de la economía (AR, ES, HK, IN, MX, RU, SA, TR (también para consumidores individuales)), mientras que las autoridades de otras jurisdicciones alientan a los bancos (además) a prestar mediante nuevas modificaciones de las normas u orientaciones prudenciales, por ejemplo, sobre las normas de garantía, la provisión de pérdidas o la ponderación del riesgo de ciertas exposiciones (AR, AU, BR, EA, IN, IT, MX, RU). En la UA, la Comisión Australiana de Valores e Inversiones (ASIC) ha comenzado a emitir directrices para las empresas que establecen expectativas de normalización. También se ha prestado apoyo directo en forma de capital, a fin de mitigar el aumento del apalancamiento de las empresas; por ejemplo, ES creó un fondo de 10.000 millones de euros para ese objetivo en julio. Dos jurisdicciones (AR, RU) notificaron nuevas medidas de estímulo fiscal.
Varias autoridades anunciaron nuevas medidas para apoyar la resiliencia operativa de las empresas. Dos autoridades publicaron nuevas orientaciones supervisoras, por ejemplo, para los bancos, sobre prácticas eficaces de gestión de riesgos y capacidad operativa suficiente (EA) y sobre gestión prudencial del riesgo por parte de los proveedores de pagos (Reino Unido). Otras autoridades anunciaron nuevas medidas para aliviar a las empresas financieras o no financieras de las cargas operacionales, por ejemplo, sobre el contenido, la forma o el momento de las divulgaciones y presentaciones (AU, AR, IN, JP, RU). Japón publicó una guía sobre las divulgaciones relacionadas con COVID-19 por parte de las empresas.
Los bancos centrales de varias jurisdicciones adoptaron nuevas medidas para apoyar la financiación. Una autoridad notificó un nuevo sistema de compra de activos para instituciones financieras no bancarias (IN), otra amplió la gama de garantías admisibles para operaciones de repos (AR) y el BCE estableció líneas bilaterales de repos con varios bancos centrales no pertenecientes a la EA para proporcionar liquidez en euros.
Prórrogas de las medidas existentes
Varias medidas adoptadas en la fase inicial de la pandemia fueron de plazo fijo. Estas medidas se referían principalmente a la actividad de supervisión prudencial y a la resiliencia operativa de las empresas, así como a la financiación de las empresas y las medidas fiscales. Las autoridades han evaluado la necesidad de ampliar estas medidas en el contexto de la situación económica y sanitaria de sus jurisdicciones. Aunque la mayoría de las medidas se prorrogaron, en algunos casos han determinado que una medida no debe prorrogarse y, por lo tanto, debe expirar. Los vencimientos y las prórrogas se informan en todas las categorías de medidas. Además, algunas autoridades indican que están revisando las políticas según sea necesario, incluidas las que no estaban limitadas en el tiempo.
La mayoría de las actualizaciones de las medidas del banco central informaron extensiones de medidas anteriores. Varias autoridades ampliaron los servicios de líneas de swap (BR, KR, MX, SG, TR, US), mientras que otros prolongaron varios programas de financiación de mercado (BR, KR, MX, US), programas de financiación bancaria (MX), facilidades de liquidez en moneda extranjera (HK, TR), subastas de swap/spot (BR) o planes de compra continua de activos (JP).
Varias autoridades han informado de la ampliación de medidas que alivian la carga operacional de las empresas y/o emisores (AR, AU, IN) y, en particular, mediante la exención de algunas solicitudes reglamentarias de los emisores (IN) o la ampliación de los plazos de presentación de informes (AR). Por el lado de la supervisión, varias autoridades han ampliado ciertas medidas para aliviar a las empresas, como la no aplicación de la ejecución o las sanciones sobre ciertas infracciones por parte de las empresas (RU, TR), la priorización continua de las actividades de supervisión de acuerdo con el daño potencial (AU) o una extensión de la suspensión de las visitas de supervisión in situ.
En cuanto a las medidas para garantizar el funcionamiento del mercado, KR informa de que ha prorrogado su prohibición de venta en corto y su prohibición de recompra de acciones, mientras que en la UE los titulares de una posición corta neta del 0,1 % del capital social emitido siguen estando obligados a informar de dichas posiciones hasta el 18 de diciembre.
Algunos miembros informaron de enmiendas a las normas prudenciales. KR señaló que había enmendado una norma prudencial para su banco de desarrollo, mientras que la UNIÓN Africana informó de que había modificado sus expectativas sobre los pagos de dividendos bancarios, una asignación de financiación en el Mecanismo de Financiación a Plazo del RBA, un cambio en el plan de préstamos garantizados del gobierno para las PYME, así como algunos cambios en las prioridades publicadas de su supervisión de seguros. DE había suspendido previamente el deber de informar sobre las insolvencias de las empresas. Desde entonces, la medida se ha modificado de tal manera que se restableció el derecho para las empresas que no pueden pagar las deudas a su vencimiento (insolvencia del flujo de efectivo), pero no para el endeudamiento excesivo (insolvencia del balance). Desenrollamiento y caducidad.
Algunas autoridades han comenzado a deshacer las medidas de política, ya sea no prorrogando las medidas de duración limitada o tomando decisiones positivas para poner fin a las medidas. Este fue el caso, por ejemplo, de algunas medidas de continuidad del negocio, alivio de la carga operativa de las empresas o aplazamientos de la actividad de supervisión que se habían adoptado durante la agitación inicial (EA, JP, MX, RU, SE). Algunas autoridades tampoco prolongaron ciertas medidas temporales de alivio prudencial (CA, RU) o exenciones temporales de aplicación (RU).
Algunos bancos centrales han desenrollado las medidas que habían tomado en el área de la moneda extranjera (BR, KR). En algunos casos, las autoridades determinaron que no era necesaria la prórroga de una medida específica de apoyo a la financiación (un programa de refinanciación de las PYME en la UR, garantías gubernamentales sobre los préstamos bancarios en CH, préstamos especiales del banco central y descuentos en la NC). Varios estímulos fiscales y medidas de alivio corporativo no se extendieron en el Reino Unido, ya que habían sido diseñadas para apoyar a las empresas durante el confinamiento con liquidez inmediata. TR deshizo las medidas de liquidez adoptadas a través de las reservas requeridas de divisas y la facilidad de liquidez adicional específica, así como los cambios favorables en el vencimiento y los precios de los créditos de redescuento.