Impulsado por el comportamiento humano, el cambio climático es inequívoco y sin precedentes. Según el sexto informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), la temperatura media de la superficie mundial ha aumentado en alrededor de 1°C desde finales del siglo XIX y el ritmo de aumento desde 1970 es más rápido que en cualquier otro período de 50 años en al menos los últimos 2.000 años. Incluso en el mejor de los casos de recortes inmediatos, rápidos y significativos en las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), la temperatura media de la superficie aumentará 1,5°C en los próximos 20 años con respecto a los niveles preindustriales. En un escenario de emisiones muy altas, el calentamiento promedio podría alcanzar casi 2°C para 2040 y más de 4°C para 2100. Traduciendo esto en términos financieros, un aumento de la temperatura de 1,5°C reduciría el 8% del PIB mundial para 2100.
Por lo tanto, hay un claro argumento a favor de una respuesta política decidida e integral para fomentar una transición rápida y ordenada hacia una economía baja en carbono. A través de una combinación de instrumentos de política, como impuestos al carbono, subsidios, garantías e infraestructura pública, los gobiernos pueden crear un marco de incentivos (y desincentivos) que podría fomentar la innovación y dirigir a los consumidores y las empresas hacia sus objetivos de sostenibilidad. Si son lo suficientemente ambiciosas, tales políticas podrían garantizar que se cumplan los objetivos de reducción de emisiones y, al mismo tiempo, mitigar las interrupciones innecesarias de la economía.
El sector financiero tiene un papel que desempeñar para facilitar la reasignación masiva de recursos que requiere la transformación económica. En particular, a medida que los bancos determinan la asignación de recursos en toda la economía a través de su función de intermediación, sus decisiones estratégicas podrían decidir si la transición a una economía sostenible tiene éxito o fracasa. Por ejemplo, los bancos podrían contribuir a una transición rápida proporcionando financiación a actividades ecológicas, como infraestructuras y tecnologías renovables. También podrían promover una transición ordenada al apoyar la transformación de industrias intensivas en carbono en negocios más sostenibles.
Al garantizar que el sistema financiero gestione adecuadamente los riesgos financieros relacionados con el clima, la regulación prudencial también contribuirá a una transición ordenada. El objetivo principal de la regulación prudencial es garantizar la seguridad y la solidez de las instituciones financieras y salvaguardar la estabilidad del sistema financiero. Los ajustes en el marco prudencial deben estar impulsados por consideraciones de estabilidad financiera. En otras palabras, los ajustes en las normas micro prudenciales y macro prudenciales deben tener como objetivo corregir posibles fallas en el marco actual para abordar plenamente los riesgos que los desarrollos climáticos plantean para las instituciones financieras. Los bancos centrales y las autoridades de supervisión pueden y deben ayudar en esta prioridad desafiante y crítica de abordar el cambio climático, pero su respuesta debe limitarse a acciones que se ajusten directamente a sus mandatos.
Los principales riesgos
El cambio climático plantea desafíos formidables para los bancos individuales y el sistema financiero. Las instituciones financieras están expuestas al cambio climático a través de dos factores de riesgo climático diferentes.
• En primer lugar, los bancos están expuestos a riesgos físicos. En particular, pueden sufrir los costos económicos y las pérdidas financieras resultantes de la creciente gravedad y frecuencia de los eventos extremos relacionados con el cambio climático (por ejemplo, olas de calor, deslizamientos de tierra, inundaciones e incendios forestales), cambios graduales a más largo plazo en el clima (por ejemplo, cambios en las precipitaciones, variabilidad climática extrema, acidificación de los océanos y aumento del nivel del mar) y los efectos indirectos del cambio climático (por ejemplo, desertificación, escasez de agua y degradación del suelo).
• En segundo lugar, y posiblemente más importante, a medida que las jurisdicciones buscan mitigar el cambio climático mediante la reducción de las emisiones de GEI, sus esfuerzos generan impulsores de riesgo de transición. Esto se debe a que las perturbaciones económicas podrían ser el resultado de los efectos acumulativos de los cambios en las políticas gubernamentales, en la tecnología y en el comportamiento de los consumidores e inversores. Estos, a su vez, pueden erosionar el valor de algunas exposiciones bancarias y la garantía subyacente.
En general, los riesgos financieros relacionados con el clima que enfrentan las instituciones financieras caen bajo la taxonomía de riesgos utilizada en la regulación prudencial. En particular, los riesgos físicos y de transición se manifiestan a través de los riesgos bancarios tradicionales (por ejemplo, riesgo de crédito, riesgo de mercado, riesgo de liquidez y riesgos operativos). Por ejemplo, los riesgos físicos y de transición pueden afectar los ingresos y la riqueza de los prestatarios, perjudicando su capacidad de pago. Del mismo modo, los riesgos financieros relacionados con el clima pueden afectar a los precios de los activos reales y financieros y, por lo tanto, infligir pérdidas de capital a las carteras de activos de los bancos medidos a valor razonable. Además, los desarrollos relacionados con el clima pueden aumentar el riesgo operacional al interrumpir la continuidad del negocio y al dar lugar a litigios y pérdidas de reputación.
El comportamiento colectivo de los bancos puede influir en los riesgos financieros agregados relacionados con el clima que enfrenta la industria en su conjunto. Por ejemplo, si la mayoría de los bancos ajustaran su estrategia para reducir sus exposiciones marrones (es decir, intensivas en carbono), esto podría acelerar la transición a una economía con menos emisiones de carbono y, por lo tanto, mitigar los riesgos físicos. Sin embargo, colectivamente, las mismas acciones podrían aumentar los riesgos de transición, ya que una financiación insuficiente y menos asequible podría impedir que las industrias intensivas en carbono limpien sus actividades, lo que a su vez podría hacer que sus modelos de negocio sean menos rentables o incluso insostenibles a largo plazo. Esto significa que los riesgos financieros relacionados con el clima no deben tratarse como totalmente exógenos desde una perspectiva de política prudencial. En otras palabras, al diseñar el enfoque prudencial para los riesgos financieros relacionados con el clima, los reguladores deben tener en cuenta las posibles fallas de coordinación y, en general, que la respuesta de los bancos a las nuevas políticas puede afectar el equilibrio entre los riesgos físicos agregados y los de transición.
El marco micro prudencial
El marco micro prudencial busca salvaguardar la seguridad y la solidez de las instituciones financieras individuales contra los riesgos financieros relacionados con el clima. Dado que estos riesgos se manifiestan a través de los riesgos bancarios tradicionales, parecería lógico abordar los riesgos financieros relacionados con el clima dentro del marco regulatorio existente. El primer paso natural es evaluar si las normas actuales ya pueden capturar adecuadamente los riesgos financieros relacionados con el clima. De lo contrario, los reguladores tendrían que considerar la posibilidad de adoptar medidas complementarias modificando los instrumentos del pilar 1 (por ejemplo, ajustes en las ponderaciones de riesgo, los límites de concentración), los requisitos del pilar 2 (por ejemplo, los procesos de revisión supervisora y los complementos de capital) o las obligaciones de divulgación del pilar 3. De hecho, el BCBS, como organismo internacional de normalización para los bancos, ha anunciado un plan de trabajo para identificar posibles lagunas en los tres pilares del marco de Basilea y desarrollar medidas apropiadas para abordarlas, si está justificado.
Las características únicas de los riesgos financieros relacionados con el clima sugieren que tales riesgos no están plenamente capturados por el marco micro prudencial actual. Estos incluyen:
- En primer lugar, los riesgos financieros relacionados con el clima se materializarán en horizontes temporales cortos, medios y largos (es decir, décadas). Por el contrario, el régimen micro prudencial existente, en particular para establecer requisitos de capital, se centra en los riesgos que se materializarán en un horizonte temporal relativamente corto (normalmente un año).
- En segundo lugar, como los eventos relacionados con el clima son inciertos y es probable que crezcan con el tiempo, su evolución posiblemente involucrará no linealidades y puntos de inflexión. Como consecuencia, el enfoque tradicional, en gran medida retrospectivo, basado en la experiencia histórica de pérdidas, probablemente no capturará los elementos prospectivos de estos riesgos.
Esto parece indicar que pueden ser necesarios ajustes al marco micro prudencial existente, pero determinar el enfoque prudencial adecuado es un desafío. Estos ajustes, que en principio podrían implicar cambios en los tres pilares del Marco de Basilea, tratarían de garantizar que los bancos puedan gestionar eficazmente los riesgos financieros relacionados con el clima y absorber las pérdidas futuras derivadas de dichos riesgos en caso de que se materialicen. Sin embargo, al diseñar tales ajustes, los reguladores pueden enfrentar desafíos difíciles derivados de las características únicas de los riesgos financieros relacionados con el clima. En particular, las limitaciones metodológicas y de datos y, especialmente, el horizonte temporal más largo y el alto grado de incertidumbre sobre cómo y cuándo se materializarán los riesgos relacionados con el clima, parecen sugerir que instrumentos prudenciales más flexibles podrían ser más adecuados para abordar dichos riesgos.
Ajustar los instrumentos estándar del Pilar 1, como los requisitos de capital, para abordar los riesgos financieros relacionados con el clima puede ser particularmente difícil en esta etapa. Los requisitos de capital están diseñados para garantizar que los bancos tengan suficiente capacidad de absorción de pérdidas para cubrir las pérdidas en caso de que ocurran acontecimientos inesperados, en un horizonte temporal específico. En particular, los requisitos de capital del Pilar 1 se calibran para un horizonte temporal de un año sobre la base de la experiencia histórica de pérdidas. Sin embargo, para los riesgos financieros relacionados con el clima, la experiencia de pérdida histórica no está disponible, y se requiere un enfoque más prospectivo. Además, para capturar los riesgos financieros relacionados con el clima, se tendrían que aplicar horizontes temporales más largos al calibrar los requisitos de capital. Si bien esa prórroga podría justificarse desde un punto de vista conceptual12, hacer este ajuste entrañaría algunos desafíos operacionales no despreciables:
• En primer lugar, los requisitos de capital suelen calibrarse sobre la base de una metodología implícita de valor en riesgo (o similar), con miras a medir las pérdidas por exposiciones específicas en escenarios contingentes que se producen con una probabilidad predeterminada. Esto significa que calibrar los requisitos de capital para tener en cuenta los riesgos financieros relacionados con el clima requeriría que se estimara la distribución de probabilidades de los eventos relacionados con el clima, junto con las posibles reacciones políticas, una tarea que se vuelve cada vez más compleja e incierta a medida que se alarga el período de referencia.
• En segundo lugar, cuanto más largo sea el horizonte temporal de los escenarios de riesgo clave, más importante será considerar cómo responderán los bancos a los riesgos emergentes en relación con esos escenarios. Exigir a los bancos que reserven capital hoy para cubrir pérdidas por riesgos que solo pueden materializarse mucho después del vencimiento de la mayoría de sus exposiciones actuales y solo si su estrategia de inversión permanece sin cambios en horizontes temporales prolongados es incompatible con la construcción del marco prudencial.
Por el contrario, dada su flexibilidad, el pilar 2 ofrece más margen para hacer frente a los riesgos financieros relacionados con el clima. Dentro de los procesos de revisión supervisora, las autoridades disponen de una variedad más amplia de herramientas de capital y no basadas en el capital que podrían desplegarse para garantizar la gestión eficaz de los riesgos financieros relacionados con el clima. Por ejemplo, los supervisores podrían utilizar sus evaluaciones de las exposiciones de las empresas a los riesgos financieros relacionados con el clima para buscar, dentro de un período de tiempo razonable, mejoras para garantizar que las empresas identifiquen, supervisen, midan y controlen adecuadamente dichos riesgos. En este contexto, si un supervisor concluye que el perfil de riesgo de la entidad no es compatible con sus capacidades de gestión de riesgos, podría exigirse a las entidades que presenten un plan de regularización que establezca un calendario para que la empresa reduzca o mitigue sus exposiciones y mejore su marco de gestión de riesgos. Además, si el supervisor detecta desviaciones persistentes e injustificadas de los planes acordados, esas conclusiones podrían tenerse en cuenta en las evaluaciones periódicas del pilar 2 y, en última instancia, dar lugar a una adición de capital debido a una gestión deficiente del riesgo.
Las acciones de supervisión en el marco del pilar 2 podrían basarse en un análisis de escenarios y pruebas de resistencia adecuados. Las pruebas de resistencia climática permiten a los supervisores, al menos teóricamente, considerar el impacto potencial en los bancos a partir de diferentes escenarios que podrían combinar desarrollos climáticos específicos y acciones tomadas por los responsables de la formulación de políticas y los propios bancos.16 Por lo tanto, estos ejercicios pueden facilitar la derivación de estimaciones de impacto contingente de escenarios de riesgos físicos y de transición en los balances de los bancos dentro de un marco internamente consistente. Los supervisores pueden utilizar estos ejercicios para aumentar la conciencia de los bancos sobre las posibles deficiencias en su marco de gestión de riesgos, así como para exigir medidas de gestión y una capacidad adicional de absorción de pérdidas, si es necesario.
Si bien la naturaleza basada en principios del marco del pilar1 proporciona a las autoridades suficiente flexibilidad para abordar de manera más eficaz los riesgos financieros relacionados con el clima que en el caso de los instrumentos del pilar 1, esta flexibilidad no debe dar lugar a diferencias injustificadas en los requisitos derivados del proceso de revisión supervisora entre jurisdicciones, ya que esto podría generar distorsiones competitivas. Por lo tanto, podría ser conveniente desarrollar algún tipo de orientación común para los reguladores que podría contribuir a una implementación coherente de los requisitos en todas las entidades y jurisdicciones. En particular, esa orientación podría describir cómo podrían integrarse los riesgos financieros relacionados con el clima en el proceso de examen supervisor, esbozando las situaciones en las que se necesitaría capacidad adicional de absorción de pérdidas.
La mejora de la divulgación de información sobre el pilar 3 es clave para lograr la transparencia requerida para que los incentivos del mercado funcionen de manera efectiva. La información disponible públicamente sobre el impacto financiero de los riesgos y oportunidades relacionados con el clima y el medio ambiente promueve la disciplina del mercado y crea incentivos para que las empresas gestionen sus riesgos individuales. Como tal, los supervisores tienen un papel que desempeñar en el seguimiento regular de las divulgaciones de las entidades de crédito en relación con el riesgo climático, especialmente cuando resultan ser incompatibles con el apetito por el riesgo y las capacidades de gestión del riesgo del banco.
El marco macro prudencial
El marco macro prudencial trataría de abordar las implicaciones sistémicas de los riesgos relacionados con el clima. En línea con la lógica detrás del marco macro prudencial actual, el primer objetivo de la aplicación de políticas macro prudenciales para abordar los riesgos financieros relacionados con el clima sería aumentar la resiliencia del sistema financiero, particularmente si la autoridad macro prudencial considerara que los riesgos financieros relacionados con el clima podrían dar lugar a riesgos sistémicos que no están suficientemente capturados por el marco micro prudencial. Un segundo objetivo, y posiblemente más ambicioso, apuntaría a contener directamente estos riesgos sistémicos influyendo en las políticas crediticias de los bancos. Obsérvese que, en el caso de las políticas macro prudenciales tradicionales, ambos objetivos podrían, en principio, lograrse mediante el despliegue de un único instrumento, como el colchón de capital anticíclico. Por ejemplo, en una situación de riesgos sistémicos planteados por un crecimiento excesivo del crédito agregado, un mayor número de requisitos de capital ayudaría tanto a aumentar la resiliencia como a contener los riesgos sistémicos al moderar la expansión del crédito.
La importancia del primer objetivo (es decir, aumentar la resiliencia) depende de si los desarrollos relacionados con el clima podrían dar lugar a riesgos sistémicos que no están suficientemente capturados por el marco micro prudencial. Este sería el caso si, por ejemplo, los fallos de coordinación dieran lugar a riesgos de transición a escala sistémica. Tenga en cuenta, sin embargo, que los supervisores pueden aumentar la resiliencia de las instituciones financieras utilizando el marco del Pilar 2. De hecho, a través de las pruebas de resistencia, los supervisores tienen en cuenta los desarrollos macroeconómicos adversos, que en teoría podrían incorporar desarrollos relacionados con el clima, como el fracaso de las industrias intensivas en carbono. Por lo tanto, si bien es potencialmente útil, no es obvio que un marco macro prudencial climático sea esencial para garantizar que el sistema financiero sea capaz de absorber los choques sistémicos generados por eventos relacionados con el clima.
Para lograr su segundo objetivo (es decir, contener los riesgos sistémicos), la autoridad macro prudencial podría tener como objetivo proporcionar a los bancos los incentivos necesarios para reducir sus exposiciones a los riesgos financieros relacionados con el clima. En la consecución de este objetivo, la autoridad macro prudencial desplegaría herramientas con miras a alejar las prácticas de suscripción de los bancos de las empresas y los sectores más vulnerables a los riesgos físicos y de transición.
Sin embargo, la eficacia real de las herramientas prudenciales para dirigir las políticas crediticias de los bancos es, en el mejor de los casos, incierta. Algunas pruebas empíricas muestran que los cambios en los requisitos de capital tienen poco impacto en las políticas de inversión de los bancos a menos que estén calibrados a un nivel muy alto.18 Más importante aún, las medidas macro prudenciales destinadas a reducir las exposiciones a empresas y sectores intensivos en carbono pueden no ser siempre propicias para reducir los riesgos financieros agregados relacionados con el clima. En particular, un aumento significativo de los requisitos de capital para las exposiciones marrones, al reducir la disponibilidad y asequibilidad del crédito a las industrias intensivas en carbono, aumentaría la vulnerabilidad de esos sectores e impediría que las empresas afectadas ajustaran sus modelos de negocio. En consecuencia, las medidas prudenciales destinadas directamente a contener las exposiciones marrones pueden no contribuir necesariamente a un objetivo de estabilidad financiera. ya que podrían exacerbar los riesgos de transición, a diferencia del caso de las acciones macro prudenciales destinadas a desalentar el crecimiento excesivo del crédito o las contracciones excesivas del crédito.
Del mismo modo, es poco probable que un factor de apoyo verde, que alivie los requisitos prudenciales para las exposiciones verdes, contribuya a los objetivos de la política de estabilidad financiera. Una reducción de los requisitos de capital para los activos verdes causaría una ruptura en la relación fundamental entre los riesgos y los requisitos de capital, ya que no hay pruebas concluyentes de que las inversiones verdes sean menos riesgosas que otras exposiciones. Más importante aún, las pérdidas inesperadas que podrían derivarse de dichas exposiciones estarían, por definición, insuficientemente cubiertas por los recursos propios. Además, este enfoque también podría fomentar la sobrevaloración de los activos verdes con respecto a sus fundamentos. Aunque esto puede parecer un escenario remoto en esta etapa, no se puede descartar por completo que las medidas de política y las crecientes preocupaciones de la sociedad sobre el cambio climático puedan eventualmente conducir a una burbuja verde.
Por lo tanto, no hay un caso claro para la regulación macro prudencial destinada a contener los riesgos financieros sistémicos relacionados con el clima. Como se ilustra en el cuadro 1, el despliegue de instrumentos macro prudenciales con ese fin es, en el mejor de los casos, ineficaz, pero también podría generar efectos secundarios perversos para el sistema financiero. Por el contrario, las políticas gubernamentales podrían contribuir en gran medida a reducir los riesgos financieros sistémicos relacionados con el clima. Aunque se trata de un esfuerzo complejo, un programa político amplio, transparente y bien definido que incluya la combinación necesaria de impuestos, subvenciones y garantías públicas para diferentes actividades no sólo facilitaría el logro de los objetivos climáticos de manera más amplia, sino que también, lo que es muy importante, aliviaría los riesgos de transición.
Observaciones finales
Es necesario que las autoridades revisen sus marcos prudenciales a fin de incorporar plenamente las implicaciones de los riesgos financieros relacionados con el clima para la estabilidad financiera. Los riesgos físicos y de transición amenazan la seguridad y la solidez de los bancos individuales y la estabilidad del sistema financiero. En consecuencia, es conveniente ampliar los marcos regulatorios prudenciales existentes para garantizar que los bancos cuenten con procesos adecuados de gestión de riesgos relacionados con el clima que sean consistentes con su apetito por el riesgo, su perfil de riesgo y su entorno operativo. Además, los cambios en el marco prudencial deben implicar una evaluación de si los requisitos de capital ya recogen adecuadamente dichos riesgos o si se necesitan ajustes para subsanar cualquier laguna significativa a fin de garantizar una capacidad suficiente de absorción de pérdidas.
Sin embargo, la puesta en práctica de este enfoque prudencial para los riesgos financieros relacionados con el clima conlleva desafíos operativos sustanciales. En primer lugar, dados los horizontes temporales más largos y el alto grado de incertidumbre sobre cómo y cuándo se materializarán los riesgos financieros relacionados con el clima, los instrumentos estándar del Pilar 1, como los requisitos de capital, podrían ser subóptimos para abordar dichos riesgos, al menos en esta etapa. Por el contrario, la flexibilidad intrínseca del marco del pilar 2 lo convierte en el candidato natural para garantizar que los bancos gestionen eficazmente los riesgos financieros relacionados con el clima y tengan suficiente capacidad de absorción de pérdidas frente a dichos riesgos. Dicho esto, la misma flexibilidad que hace que el marco del Pilar 2 sea un enfoque tan poderoso y efectivo puede dar lugar a diferentes requisitos entre jurisdicciones. Por lo tanto, se agradecería algún tipo de orientación común sobre cómo podrían integrarse los riesgos financieros relacionados con el clima en el proceso de revisión supervisora.
En esta etapa, no parece haber un margen obvio para un marco macro prudencial destinado a contener los riesgos financieros sistémicos relacionados con el clima. En primer lugar, porque el régimen micro prudencial, y en particular, el marco del pilar 2, a través de pruebas de resistencia y análisis de escenarios, parece ser un enfoque más adecuado para garantizar que los bancos tengan suficiente capacidad de absorción de pérdidas frente a los riesgos financieros sistémicos relacionados con el clima. En segundo lugar, es probable que la aplicación de herramientas como el aumento de los requisitos de capital para las exposiciones marrones o el alivio de estos requisitos para las exposiciones verdes sea ineficaz y no contribuya necesariamente a la estabilidad financiera.
Una acción rápida por parte de los gobiernos para dirigir la transición hacia una economía más verde podría interactuar fructíferamente con una regulación prudencial centrada en la estabilidad financiera para garantizar que el sector financiero contribuya eficazmente a la transformación económica. A través de una combinación de impuestos y subsidios al carbono, así como garantías, las autoridades públicas deben tratar de cumplir los objetivos de reducción de emisiones y, también, facilitar una transición ordenada hacia una economía más sostenible. Al mismo tiempo, esta combinación de políticas ayudaría a reducir la exposición general del sistema financiero a los riesgos físicos y de transición. Combinado con un marco micro prudencial bien diseñado relacionado con el clima, esto podría ayudar al sistema bancario a gestionar estos riesgos y, por lo tanto, a contribuir eficazmente a la transformación económica.