En 2011, el ministro de Finanzas de Pakistán pronunció un discurso presupuestario ante la Asamblea Nacional, en el que explicó que la relación entre los ingresos fiscales y el PIB del país, del 9,2%, era inferior a la de todas las jurisdicciones, salvo una, de las 154. En un país de 180 millones de habitantes, sólo 1,2 millones de personas y empresas presentaban declaraciones de impuestos sobre la renta.
La evasión fiscal generalizada empezó desde arriba: el 70 por ciento de los legisladores paquistaníes no había presentado declaraciones ese año, según el Centro de Periodismo de Investigación de Pakistán. Por lo tanto, endurecer las leyes y las sanciones existentes habría sido un desafío. Y una mayor aplicación de la ley dependería en última instancia de la acción de los jueces paquistaníes, muchos de los cuales también habían descuidado el pago de sus impuestos.
Sin dejarse intimidar, el Ministerio de Finanzas tomó una decisión audaz. En 2014, autorizó a la Junta Federal de Ingresos a hacer público el monto de impuesto a la renta que paga cada empresa y cada individuo cada año. Esta inusual medida parece haber tenido un efecto: si bien el cumplimiento sigue siendo bajo, hay pruebas de que mejoró como resultado de la iniciativa de transparencia del Ministerio. Sin embargo, esa mejora tuvo un precio. Para avergonzar a los evasores fiscales y obligarlos a pagar su parte justa (y permitir que la sociedad civil y los periodistas los exijan cuentas si no lo hacen), todos los paquistaníes tuvieron que renunciar a parte de su privacidad.
En todo el mundo, las autoridades nacionales son cada vez más conscientes del valor (y el costo) de utilizar la transparencia para combatir los flujos financieros ilícitos. La transparencia mejora la aplicación de la ley, genera mayor rendición de cuentas y confianza en los procesos e instituciones, y disuade de las irregularidades al aumentar el riesgo de detección. Sin embargo, inevitablemente también conlleva cierta pérdida de privacidad para las personas que pueden tener razones legítimas para mantener la discreción en sus transacciones financieras, como el temor a vecinos entrometidos, columnistas de chismes e incluso secuestradores.
Pero antes de explorar las desventajas que conlleva la solución, definamos el problema. El término “flujos financieros ilícitos” es un término general que generalmente se entiende que abarca al menos tres tipos. En primer lugar, están los fondos generados por actos ilegales, como la corrupción, el contrabando y el tráfico de drogas. A continuación, están los fondos cuya transferencia constituye un acto ilegal; por ejemplo, transferir dinero para ocultar ingresos a las autoridades constituye evasión fiscal, incluso si los ingresos se generaron legalmente. Por último, están los fondos destinados a un propósito ilegal, como la financiación del terrorismo.
Recurrir a la transparencia para frenar estos flujos no es una idea nueva, aunque los países todavía están trabajando para perfeccionar el uso de esta poderosa herramienta. Los siguientes ejemplos ofrecen una variedad de enfoques para gestionar la pérdida de privacidad resultante como un componente complejo, pero no por ello menos importante, para el éxito.
Divulgación por parte de funcionarios públicos
Las estadísticas del Banco Mundial muestran que más del 90 por ciento de los países han promulgado leyes que exigen la divulgación de información financiera por parte de al menos algunos funcionarios públicos. Sin embargo, los requisitos específicos y el nivel de implementación varían ampliamente. En la mayoría de los casos, los funcionarios deben divulgar todos los ingresos, activos y pasivos que ellos o sus familiares cercanos, como su cónyuge, poseen, ya sea en el país o en el extranjero. En otros casos, también deben divulgar los activos de los que son los propietarios finales o “beneficiarios”. Esas divulgaciones pueden ayudar a promover múltiples objetivos anticorrupción, desde la prevención hasta la aplicación de la ley. También pueden ayudar a combatir el lavado de dinero; por ejemplo, ayudando a determinar si un cliente es una persona políticamente expuesta, facilitando los procedimientos de debida diligencia del cliente o impulsando los esfuerzos de rastreo y recuperación de activos.
En el lenguaje moderno de Internet, el acceso público a las declaraciones financieras representa una valiosa oportunidad de colaboración colectiva. Los organismos de control, los periodistas y otros agentes supervisan las declaraciones junto con funcionarios públicos dedicados, lo que a menudo genera pistas y hallazgos que impulsan o fortalecen importantes investigaciones sobre corrupción. Por ejemplo, en 2009, un primer ministro croata tuvo que dimitir a raíz de informes de los medios que cuestionaban el origen de su riqueza; los informes mismos fueron motivados por fotos que lo mostraban luciendo relojes caros que no figuraban en su declaración de bienes. De manera similar, fueron miembros de los medios de comunicación quienes encontraron cuentas bancarias suizas que un ministro de presupuesto francés no había declarado a la autoridad fiscal. Ese escándalo no sólo condujo a una investigación y, en última instancia, a la condena del ministro por cargos de fraude fiscal y lavado de dinero, sino que también desencadenó una reforma integral del sistema francés de declaración de bienes para funcionarios públicos, incorporando el acceso público por primera vez. En resumen, el acceso público mejora la rendición de cuentas y potencia el impacto de la divulgación en el descubrimiento y el procesamiento de actos corruptos.
A pesar de los beneficios de la transparencia, algunos países aún se muestran reacios a facilitar el acceso a la información útil: sólo alrededor del 50 por ciento de los que exigen la divulgación permiten el acceso público por ley, y un porcentaje mucho menor en la práctica lo concede. La preservación de la privacidad es una razón común; otra preocupación es que la información pueda ser explotada por posibles ladrones o secuestradores. Sin embargo, es ciertamente posible lograr el equilibrio adecuado entre esas preocupaciones y los claros beneficios del acceso público. He aquí algunas consideraciones importantes:
El acceso público no implica necesariamente la publicación del contenido íntegro de las declaraciones presentadas por funcionarios públicos. La información altamente sensible, como los números de cuentas bancarias, siempre se mantiene confidencial.
Las formas de abordar el acceso público pueden adaptarse a las circunstancias específicas de cada país. Un ejemplo: hacer públicas únicamente las declaraciones de funcionarios públicos de alto nivel.
Existe un creciente reconocimiento, incluso en la jurisprudencia, de que el interés público supera la privacidad personal de los funcionarios de alto nivel.
Titularidad efectiva
Otra forma de combatir los flujos financieros ilícitos es revelar quiénes son los propietarios de empresas y otras entidades jurídicas, como los fideicomisos. En una investigación de se calculó que 12 billones de dólares (casi el 40 por ciento de toda la inversión extranjera directa) pasan por estructuras corporativas vacías que no están asociadas con ninguna actividad económica real. Si bien no todos estos flujos son ilícitos, la falta de información sobre la persona real que en última instancia posee, controla o se beneficia de estas estructuras (el llamado beneficiario final) puede utilizarse para enmascarar operaciones cuestionables.
La norma internacional contra el blanqueo de dinero emitida por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), que ayuda a frenar los flujos financieros ilícitos, incluye recomendaciones específicas para mejorar la transparencia de las entidades jurídicas y sus beneficiarios finales. La información básica que suele figurar en los registros de empresas, como el nombre de la empresa, el tipo de constitución, la situación jurídica, la dirección y la lista de directores, debería ser pública. La información sobre los beneficiarios finales debería estar siempre a disposición de las autoridades jurídicas competentes, ya sea que se encuentre en un registro, en las instituciones financieras o en las propias empresas. Sobre la base de la norma del GAFI, otras iniciativas internacionales destacadas, incluidas las del Grupo de los Veinte y el Foro Global de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, también se han centrado en mejorar la transparencia de los beneficiarios finales.
Sin embargo, el uso indebido continuo de empresas anónimas con fines ilícitos ha dado lugar a cada vez más llamamientos a los gobiernos para que aceleren sus esfuerzos y den un paso más poniendo a disposición del público la información sobre los beneficiarios reales. En respuesta a esos llamamientos, la Unión Europea decidió que los Estados miembros deben establecer registros de beneficiarios reales disponibles al público a partir de 2020.
El acceso público tiene innumerables beneficios. Ayuda a las instituciones financieras a realizar la debida diligencia con respecto a sus clientes. También permite al público monitorear y analizar las compras de bienes y servicios por parte de agencias gubernamentales (para ver, por ejemplo, si los contratistas tienen vínculos con funcionarios públicos), verificar las declaraciones financieras de los funcionarios y ayudar a verificar la exactitud y puntualidad de la información en los registros.
Algunos países, entre ellos el Reino Unido y Dinamarca, son pioneros en la creación de registros públicos de beneficiarios reales. Muchos otros se han comprometido a desarrollarlos. Para priorizar la transparencia y los datos abiertos, al tiempo que se gestionan las cuestiones de privacidad, se debe prestar la debida atención a la provisión de información suficiente para identificar a los beneficiarios reales sin ofrecer detalles innecesarios y establecer formas de solicitar exenciones de publicación caso por caso, como cuando hay evidencia de un riesgo grave de violencia o intimidación.
Órdenes de segmentación geográfica
La compraventa de bienes inmuebles puede ser una forma especialmente eficaz de trasladar, blanquear e invertir ganancias ilícitas. Las razones son sencillas: a menudo es posible blanquear o invertir grandes sumas de dinero en una única transacción y ocultar la identidad del beneficiario final mediante el uso de vehículos corporativos. Este riesgo no ha escapado a la atención de las autoridades nacionales, especialmente en países donde los mercados inmobiliarios son grandes y abiertos y los precios están aumentando rápidamente.
En este contexto, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos ha utilizado órdenes de selección geográfica para hacer frente a este riesgo. A principios de 2016, la Red de Ejecución de Delitos Financieros (FinCEN) del Departamento emitió órdenes temporales que exigían a “ciertas compañías de seguros de títulos estadounidenses que identificaran a las personas físicas que estaban detrás de las compañías utilizadas para pagar ‘en efectivo’ por bienes raíces residenciales de alta gama” en partes de Nueva York y Florida. El objetivo era perforar el velo de secreto que rodeaba las compras en efectivo de bienes raíces de lujo en nombre de corporaciones fantasma y otras entidades legales. Por supuesto, el secreto puede salvaguardar la privacidad de los actores legítimos, así como oscurecer las acciones de los ilegítimos. Algunos de los propietarios afectados seguramente serían celebridades u otras figuras públicas que buscan un grado razonable de privacidad; otros podrían ser delincuentes que intentan ocultar sus transacciones a las fuerzas del orden.
La solución de la FinCEN, que en otros países podría implementarse con respecto a los registros de tierras, fue exigir que la información sobre los beneficiarios reales se proporcione al gobierno, pero no al público en general. Esto significa que las autoridades pertinentes de los Estados Unidos (y, a través de ellas, las autoridades extranjeras pertinentes) tienen acceso a estos datos sensibles, mientras que los posibles acosadores, solicitantes y manifestantes no lo tienen. En 2017,
la FinCEN indicó que más del 30 por ciento de las compras informadas de conformidad con sus órdenes de focalización geográfica fueron realizadas por personas ya sospechosas de participar en transacciones cuestionables. Mientras tanto, la FinCEN ha renovado sistemáticamente las órdenes y ha ampliado su alcance para cubrir otras áreas metropolitanas importantes, todo ello sin comprometer indebidamente la privacidad de los compradores.
Registros fiscales
Según una estimación de 2011 de la Red de Justicia Fiscal, con sede en el Reino Unido, la evasión fiscal cuesta a los gobiernos más de 3 billones de dólares al año. La reducción de los ingresos fiscales reduce los recursos disponibles para fines productivos, como la construcción de carreteras, escuelas y hospitales, lo que dificulta a los gobiernos lograr un crecimiento sostenible e inclusivo. Por eso, las autoridades nacionales invierten esfuerzos sustanciales en combatir la evasión fiscal, incluso mediante la auditoría de las declaraciones de impuestos y el intercambio de información pertinente con otros países.
Un método poco utilizado para promover el cumplimiento tributario es hacer públicos los ingresos y las declaraciones de impuestos de los contribuyentes, como lo ha hecho Noruega desde al menos 1863 y Pakistán comenzó a hacerlo, en un grado algo menor, 150 años después. No sorprende que lo que generalmente se promueve como una medida para fortalecer la transparencia, la equidad y la rendición de cuentas también haya sido criticado como una invasión de la privacidad que genera envidia y promueve el “espionaje salarial” por parte de colegas y vecinos. De hecho, el 1 de noviembre, el día en que el gobierno finlandés publica los ingresos y los pagos de impuestos de los ciudadanos, se conoce como el “Día Nacional de los Envidiosos”.
Para ayudar a abordar las preocupaciones sobre la privacidad, Noruega exige que las personas se registren en un sistema específico que rastrea sus búsquedas; los contribuyentes pueden ver quién ha visto su información y los usuarios tienen un límite de búsqueda de 500 registros por mes. Suecia mantiene controles similares. Estos intentos de mejorar el equilibrio entre transparencia y privacidad pueden haber logrado el resultado previsto: las solicitudes de registros frívolos parecen haber disminuido después de la introducción de los controles, mientras que los miembros de los medios de comunicación, que pueden realizar búsquedas anónimas en ciertos casos, han seguido desempeñando una función de investigación crítica en defensa del interés público.
Arma potente
Estos ejemplos muestran que la transparencia es un arma poderosa en la batalla contra los flujos financieros ilícitos, en parte porque permite a periodistas, académicos y otros examinar grandes cantidades de datos y denunciar posibles abusos. También genera confianza en las instituciones, aumenta la rendición de cuentas y puede reducir la percepción de corrupción pública. Sin embargo, las preocupaciones sobre la privacidad no deben ni pueden ignorarse. No abordarlas puede generar una feroz oposición a las iniciativas de transparencia, tanto por parte de activistas bien intencionados como de actores cínicos que pueden citar la privacidad en un intento engañoso de ocultar transacciones cuestionables.
No existe una fórmula universal para lograr un equilibrio perfecto entre transparencia y privacidad, pero existen normas internacionales y buenas prácticas de amplia aplicación que orientan el proceso. Las autoridades competentes deben tener acceso inmediato a información completa y deben procurar maximizar la disponibilidad pública, considerando la mejor manera de adaptar esa disponibilidad a las diferentes partes interesadas, salvaguardar determinados datos personales y desalentar las búsquedas frívolas o la extracción de datos con fines comerciales.
Las compensaciones pueden y deben gestionarse, no utilizarse como excusa para la inacción frente a los flujos financieros ilícitos.