Discurso del Sr. Agustín Carstens, director general del BIS, en la conferencia FSB-FSI-IADI Resolución, Basilea.
Puesta en escena
Hoy en día es común decir que las quiebras de varios bancos regionales estadounidenses en marzo de 2023, seguidas una semana después por la casi quiebra del Credit Suisse, fueron la primera prueba significativa del marco de resolución internacional que se puso en marcha después de la Gran Crisis Financiera (CFG).
El mensaje principal es que las grandes quiebras bancarias no llevaron a una crisis sistémica. Las autoridades las gestionaron de manera ordenada y sin pérdidas para los fondos públicos. Los acreedores y los accionistas sufrieron pérdidas. En el caso del Credit Suisse, hubo una importante reducción de los instrumentos de absorción de pérdidas. Este es un logro notable y contrasta marcadamente con la crisis financiera mundial.
El trabajo extensivo para establecer mecanismos de cooperación transfronteriza ha fortalecido de manera evidente el sistema financiero. Los resultados podrían haber sido muy diferentes sin la planificación y coordinación que se llevó a cabo entre las autoridades del país de origen y las del país de acogida, y sin el entendimiento y la confianza que se han desarrollado.
Sin embargo, todavía queda mucho por hacer. Los informes publicados el año pasado por el FSB y la IADI exponen lecciones aprendidas en materia de resolución y seguro de depósitos. Entre ellas, se incluyen el riesgo de quiebras más rápidas, aceleradas por las tecnologías digitales; el alcance de la planificación de la resolución y los requisitos de capacidad de absorción de pérdidas (LAC); y la flexibilidad en las estrategias de resolución. Otros informes, incluido el del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, profundizan en las deficiencias de supervisión y las vulnerabilidades derivadas de grandes cantidades de depósitos no asegurados. Se está trabajando en todas estas cuestiones.
En cualquier caso, me gustaría centrar mis observaciones en dos elementos del marco de resolución bancaria que, en mi opinión, deben abordarse a medida que avanzamos. El primero es la facultad de rescatar a los acreedores como elemento clave de las estrategias de resolución. El segundo es la necesidad de establecer mecanismos eficaces para proporcionar liquidez en la resolución. Los acontecimientos de marzo de 2023 pusieron de relieve la importancia de ambos. También se encuentran entre los elementos de un marco de resolución que son más difíciles de implementar.
La credibilidad del rescate interno
Las facultades de rescate interno son fundamentales para el marco de resolución adoptado después de la crisis financiera mundial. El rescate interno permite recapitalizar un banco de importancia sistémica sin necesidad de encontrar un comprador para su negocio o dividir sus operaciones, al menos en el corto plazo. Los pasivos adecuados absorben las pérdidas sin llevar a un banco en crisis a la insolvencia. Fundamentalmente, está diseñado para garantizar que los propietarios e inversores de un banco, en lugar de los depositantes o los contribuyentes, asuman los costos de la resolución.
En la práctica, un rescate interno es una operación sumamente compleja en la que intervienen múltiples partes, y se ha trabajado mucho en su ejecución. Un rescate interno típico implicaría múltiples valoraciones; un mecanismo para amortizar y cancelar instrumentos que probablemente se negociarán; y la emisión de nuevas acciones a los tenedores de deuda rescatados. Las autoridades de resolución han diseñado en detalle el proceso. Sin embargo, aún no se ha probado una estrategia completa de rescate interno.
Credit Suisse tenía una estrategia de resolución basada en el rescate interno, y la FINMA y las principales autoridades anfitrionas se habían preparado ampliamente para ejecutar esa estrategia.
Al final, las autoridades suizas decidieron no seguir el plan de resolución porque tenían otra opción que les permitía alcanzar sus objetivos: una fusión comercial de Credit Suisse y UBS a través de la intermediación estatal. Sin embargo, la reducción contractual de todos los instrumentos de capital de nivel 1 adicional (AT1) emitidos por Credit Suisse fue un elemento clave de la transacción. La reducción extinguió pasivos por un valor de 16.000 millones de CHF del balance del banco.
Aunque la reducción fue más limitada que la prevista en la estrategia de rescate interno total para Credit Suisse, demuestra que el rescate interno es un instrumento fundamental en el marco de gestión de crisis. Contrariamente a lo que algunos analistas han temido, una reducción sustancial de la deuda es posible y puede llevarse a cabo sin una perturbación sistémica significativa.
Sin embargo, de esto se pueden extraer algunas lecciones que refuerzan la idea de que el rescate interno es creíble y factible.
Kits de herramientas de resolución flexible
En primer lugar, las autoridades necesitan flexibilidad. La planificación es esencial, pero no puede ser prescriptiva. No podemos saber con absoluta seguridad de antemano cómo ocurrirá una quiebra ni qué medidas serán las mejores para salvaguardar la estabilidad financiera. En consecuencia, las autoridades necesitan opciones que les permitan adaptar su respuesta a las circunstancias de una quiebra. Esto implica un enfoque de conjunto de herramientas en el que las autoridades puedan combinar el uso de diferentes herramientas.
La operación de Credit Suisse demostró que, incluso en el caso de un banco de importancia sistémica global (G-SIB), el rescate interno puede no ser una estrategia exclusiva, pero la reducción de la deuda puede ser un elemento central. Además, el rescate interno no es una herramienta exclusiva de los G-SIB. Para otros bancos, la reducción de los pasivos en la resolución puede financiar transferencias de negocios y reducir las demandas sobre fuentes financiadas por la industria, como los fondos de seguro de depósitos.
Este tipo de flexibilidad conlleva complejidades operativas. Un enfoque de caja de herramientas significa que las autoridades y las empresas deben tener en cuenta diferentes opciones en la planificación de la resolución. Los bancos necesitarán los sistemas y las capacidades para respaldar esas opciones. Los aspectos clave como la estructura y la capacidad de respuesta a crisis, pueden volverse aún más complejos. Sin embargo, un enfoque de caja de herramientas eficaz reducirá aún más el riesgo residual de que se necesiten fondos públicos para la gestión de crisis.
Capacidad de absorción de pérdidas
En segundo lugar, para que el rescate interno sea creíble, los bancos deben tener pasivos que puedan amortizarse con seguridad jurídica y sin impacto sistémico. La norma TLAC del FSB garantiza esto para los bancos de importancia sistémica global. Algunas jurisdicciones han extendido requisitos similares para el LAC a otros bancos que podrían tener impacto sistémico en caso de quiebra.
Por ejemplo, el requisito de la UE para los fondos propios en situaciones de resolución (el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles, MREL) se aplica a todos los bancos. El monto que supere el mínimo regulatorio requerido para cada banco se basa en su estrategia de resolución. Su objetivo es garantizar que cualquier banco que se espera que sea resuelto en lugar de liquidado mantenga fondos propios en cantidad y calidad suficientes para absorber pérdidas y recapitalizarlo en la resolución.
Los reguladores financieros de Estados Unidos han consultado sobre una propuesta para exigir a los bancos con 100.000 millones de dólares o más en activos que mantengan una capa de deuda a largo plazo. Esta capa adicional de deuda a largo plazo se utilizaría, en caso de quiebra de un banco, para absorber pérdidas y aumentar las opciones de resolución. También debería fomentar la confianza de los depositantes entre los depósitos no asegurados.
Los tres bancos regionales estadounidenses que quebraron en 2023 tenían poca o ninguna deuda pendiente a largo plazo. Se ha observado en otros lugares que, si el requisito propuesto se hubiera aplicado a Silicon Valley Bank y Signature Bank, podrían haber sido resueltos dentro de las limitaciones de financiación normales de la FDIC, sin que se exigiera una excepción por riesgo sistémico.
Si el rescate interno tiene como objetivo ayudar a financiar las transferencias de resolución, deben existir instrumentos que puedan amortizarse. Los montos son inferiores a los necesarios para recapitalizar el banco y financiar la reestructuración en un rescate interno «puro». Sin embargo, calibrar esos requisitos puede resultar complicado.
Además, el cumplimiento de los requisitos de la LAC no debería poner en peligro los modelos comerciales legítimos de los bancos. Esto es particularmente relevante para los bancos que se financian predominantemente con depósitos. Una manera pragmática de aliviar los desafíos para esos bancos es tener en cuenta la financiación de resolución disponible de fuentes externas, como el seguro de depósitos o los fondos de resolución, al establecer los requisitos de la LAC.
Liquidez para la gestión de crisis
Permítanme ahora referirme a la liquidez para la gestión de crisis. Los poderes de resolución pueden recapitalizar un banco en crisis mediante un rescate interno. Sin embargo, el capital por sí solo no es suficiente. Sin liquidez, la resolución fracasará.
Es casi seguro que un banco no dispondrá de financiación en el mercado tras su resolución hasta que se restablezca la confianza de sus contrapartes. Por lo tanto, los marcos de resolución requieren una fuente creíble de liquidez, en la escala necesaria y durante un período de tiempo suficiente para permitir que una empresa resuelta vuelva a disponer de financiación en el mercado.
Así lo reconoce el FSB, que ha publicado dos series de directrices sobre financiación en caso de resolución. Sin embargo, los mecanismos existentes varían considerablemente entre jurisdicciones y, en muchos casos, no están diseñados para las necesidades de resolución de bancos de importancia sistémica.
Los acuerdos de liquidez necesarios en el caso de Credit Suisse respaldan este punto. El gobierno suizo había estado trabajando en un mecanismo de respaldo de liquidez pública, pero este aún no estaba en marcha en marzo de 2023. En consecuencia, las autoridades tuvieron que aprobar una legislación de emergencia para permitir que el Banco Nacional Suizo (BNS) proporcionara una línea de liquidez de hasta 200 mil millones de francos suizos. Una parte de esos préstamos no estaban garantizados y estaban asociados a un estatus de quiebra privilegiado para el BNS y otra parte estaba respaldada por una garantía del estado suizo.
Este caso ilustra que los mecanismos ordinarios de préstamo de los bancos centrales, incluida la asistencia de liquidez de emergencia, pueden no ser suficientes para la resolución. La cantidad de liquidez que necesita un banco de importancia sistémica será considerable y se requerirá durante un período prolongado. Además, los préstamos pueden tener que garantizarse con una gama más amplia de activos o, en circunstancias extremas, no estar garantizados. Los mecanismos para financiar la resolución deben satisfacer estas necesidades. Esto implica un respaldo fiscal para aumentar la capacidad de fuego donde sea necesario.
Un mecanismo de protección fiscal podría parecer que introduce un riesgo para los fondos públicos, algo que el marco para poner fin a la crisis de los bancos «demasiado grandes para quebrar» se diseñó para evitar, pero los riesgos de pérdida para los fondos públicos deberían ser bajos. Vale la pena señalar que todos los préstamos relacionados con el Credit Suisse fueron devueltos y que ni el BNS ni el Estado suizo sufrieron pérdidas en virtud de su indemnización. Si la resolución es efectiva, el banco será viable y debería devolver el préstamo.
Observaciones finales
Terminaré por donde empecé. Las crisis financieras brindan una buena oportunidad para identificar fallas o deficiencias en el marco de políticas. La crisis bancaria de marzo de 2023 fue la crisis bancaria más importante desde la crisis financiera mundial y las reformas de políticas posteriores. Por lo tanto, deberíamos aprovechar esta oportunidad para extraer lecciones.
En general, las autoridades lograron preservar la estabilidad financiera. En Suiza, esto se logró, a pesar del fracaso de una entidad de importancia sistémica mundial, sin costo alguno para el contribuyente. Fue un logro notable, y el marco de resolución desarrollado después de la crisis financiera mundial contribuyó a ello.
Pero también hay que tener en cuenta los obstáculos que se han encontrado en el proceso. En particular, es evidente que la maximización del potencial de bail-in y la provisión de liquidez en la resolución son tareas pendientes que es necesario abordar.
Se está trabajando en ese sentido y esta conferencia es una parte pequeña pero significativa de ese proceso. Me complace que tanta gente haya venido a Basilea a participar y espero que durante el día haya debates productivos.