A principios de este mes, el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB, por sus siglas en inglés) reunió en Basilea a un grupo heterogéneo de expertos en políticas públicas, profesionales de la privacidad y especialistas en sistemas de pago para su Foro sobre Datos de Pagos Transfronterizos.
Organizado en colaboración con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), el foro tiene como objetivo descifrar uno de los problemas más complejos de las finanzas mundiales: la inconsistencia de los datos transfronterizos.
Cuando los países utilizan normativas diferentes, el flujo de datos se ve afectado. Esto hace que los pagos transfronterizos sean más lentos, costosos y riesgosos. El foro abordó este problema de frente, analizando las iniciativas ya en marcha —y delineando otras nuevas— para armonizar y unificar los requisitos de datos relacionados con los pagos en todas las jurisdicciones. El objetivo es reducir los obstáculos regulatorios y lograr una mayor interoperabilidad en el sistema internacional de pagos.
Lanzado en marzo de este año tras las recomendaciones del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB) de 2024 sobre marcos de datos transfronterizos, el foro se ha convertido en un elemento central del impulso del Consejo para convertir las políticas en acciones concretas. Liderado por Gianmatteo Piazza del Banco de Italia, es una señal de que el FSB está intensificando sus esfuerzos en materia de implementación.
Los flujos de datos optimizados e interoperables son esenciales para una presentación de informes digitales eficaz, y viceversa. La estandarización de los informes digitales transfronterizos ayuda a garantizar que los datos puedan interpretarse y compararse de forma coherente, independientemente de la jurisdicción.
Recomendaciones para promover la alineación e interoperabilidad entre marcos de datos relacionados con los pagos transfronterizos
Resumen ejecutivo
La transferencia de datos a través de fronteras es esencial para el funcionamiento del sistema de pagos transfronterizos. Las instituciones financieras, los proveedores de servicios de pago (PSP) y los terceros implicados en los pagos transfronterizos, colectivamente «participantes del mercado de pagos transfronterizos» en este informe, están sujetos a una serie de leyes, normas y requisitos regulatorios para la recopilación, almacenamiento y gestión de datos, colectivamente «marcos de datos» en este informe. Estos marcos se refieren a las condiciones que permiten o restringen el manejo de datos y su transferencia a través de fronteras; qué datos deben almacenarse con fines regulatorios; cómo deben asegurarse los datos; qué datos deben acompañar un pago internacional (transfronterizo); y normas técnicas para promover la interoperabilidad entre redes de pago bilaterales, regionales e internacionales.
Mejorar la interacción entre los marcos de datos y los pagos transfronterizos es una acción prioritaria para avanzar en la Hoja de Ruta del G20 para Mejorar los Pagos Transfronterizos.1 Los líderes del G20 respaldaron la Hoja de Ruta en su Cumbre de noviembre de 2020 como medio para abordar los desafíos que enfrentan los pagos transfronterizos en relación con los pagos nacionales, a saber: altos costes, baja velocidad, acceso limitado, y falta de transparencia. Una mayor alineación e interoperabilidad de los marcos de datos mejoraría la eficiencia en la transferencia de datos de pagos a través de fronteras y contribuiría a alcanzar los objetivos de la Hoja de Ruta, al tiempo que mejoraría la seguridad de los pagos.
La Junta de Estabilidad Financiera (FSB) hizo un balance de los marcos de datos nacionales y regionales relevantes para el funcionamiento, regulación y supervisión de los pagos transfronterizos. El inventario identificó varias fricciones entre los marcos de datos que plantean desafíos significativos para mejorar el coste, la rapidez, la transparencia y la accesibilidad de los pagos transfronterizos. Un cierto grado de fricción entre los marcos de datos puede ser una consecuencia inevitable y aceptable de regulaciones que buscan preservar la seguridad de las transacciones, cumplir con los objetivos de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (AML/CFT) y las sanciones, y proteger la privacidad de las personas. No obstante, el inventario consideró que el grado de fragmentación en los marcos de datos entre jurisdicciones era un gran obstáculo para mejorar los pagos transfronterizos.
Basándose en los hallazgos del inventario y tras una mayor colaboración con las autoridades gubernamentales y el sector privado, el FSB desarrolló recomendaciones para promover la alineación e interoperabilidad entre marcos de datos aplicables a los pagos transfronterizos. El desarrollo de estas recomendaciones ha sido informado por la colaboración con el Grupo de Acción Financiera (GAFI), la Asamblea Global de Privacidad (GPA), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Comité de Pagos e Infraestructuras de Mercado (CPMI) del Banco de Pagos Internacionales, expertos en sanciones y una serie de autoridades financieras más allá de la membresía del FSB. Se ha prestado una atención especial a la implicación de autoridades más allá del ámbito de los servicios financieros, en reconocimiento a la importancia de proteger los objetivos generales de política pública de los marcos de datos relevantes. Este Informe ha sido revisado para reflejar los comentarios recibidos en su consulta pública emitida en julio de 2024.
Las recomendaciones pretenden abordar las fricciones identificadas en los marcos de datos que plantean desafíos significativos para mejorar el coste, la rapidez, la transparencia y la accesibilidad de los pagos transfronterizos, manteniendo al mismo tiempo su seguridad y protección. Estos incluyen: (i) abordar la incertidumbre sobre cómo equilibrar las obligaciones regulatorias y de supervisión; (ii) promover la alineación e interoperabilidad de los requisitos regulatorios y de datos, así como promover su implementación coherente y generalizada; (iii) mitigar las restricciones al flujo de datos a través de fronteras; y (iv) reducir las barreras a la innovación. Implementadas conjuntamente, estas recomendaciones deberían mejorar de forma significativa los flujos de datos para los pagos transfronterizos y contribuir al progreso hacia los objetivos de la Hoja de Ruta. Estas acciones y mejores prácticas incluyen vías legales claras para transferir datos relacionados con pagos a través de fronteras, así como una colaboración más eficaz entre las partes interesadas involucradas en los pagos y en la protección y privacidad de datos.
Para ayudar a garantizar que las recomendaciones se lleven adelante de manera coordinada, el FSB, junto con sus socios, establecerá un Foro sobre Datos de Pagos Transfronterizos («el Foro»). La creación del Foro responde al fuerte interés tanto del sector privado como del público por abordar la fragmentación innecesaria y las fricciones entre los marcos de datos, tal y como apoya ampliamente la consulta pública. El Foro estará compuesto por el diverso conjunto de actores del sector público relevantes para los pagos transfronterizos, incluyendo pagos, AML/CFT, sanciones y actores de privacidad y protección de datos. El Foro tendrá la responsabilidad de coordinar e informar sobre la implementación de las recomendaciones expuestas en este informe e identificar los problemas emergentes que deben abordarse. El Foro también establecerá un Grupo Asesor del sector privado.
La implementación de parte del trabajo relacionado con las recomendaciones de este informe ya ha comenzado, incluyendo la revisión de la Recomendación 16 por parte del GAFI y la adopción de los requisitos de datos armonizados ISO 20022 del CPMI. Las recomendaciones pretenden ser el inicio de un proceso para que las jurisdicciones de todo el mundo identifiquen acciones y mejores prácticas que ayuden a fomentar una transferencia transfronteriza más eficiente de datos relacionados con los pagos, respetando al mismo tiempo los objetivos de política pública sobre cómo se utilizan, almacenan y protegen los datos por parte de la industria de pagos.
Introducción
En octubre de 2020, el FSB publicó la Hoja de Ruta para Mejorar los Pagos Transfronterizos, 5, desarrollada en coordinación con el Comité de Pagos y Infraestructuras de Mercado (CPMI) del Banco de Pagos Internacionales y otras organizaciones internacionales relevantes y organismos de normalización (SSB) para abordar los cuatro desafíos que enfrentan los pagos transfronterizos —altos costes, baja velocidad, acceso limitado e insuficiente transparencia, así como las fricciones en los procesos existentes que contribuyen a estos desafíos. La hoja de ruta fue respaldada por los líderes del G20.
El FSB, el CPMI y los organismos asociados identificaron posteriormente temas prioritarios para llevar adelante la Hoja de Ruta. Estos incluían mejorar la interacción entre las leyes, normas y requisitos regulatorios para la recopilación, almacenamiento y gestión de datos, denominados «marcos de datos». En apoyo de este tema prioritario, el FSB realizó un inventario de marcos de datos relevantes para los pagos transfronterizos e identificó varias fricciones derivadas de estos marcos que plantean desafíos significativos para mejorar el coste, la rapidez, la transparencia y la accesibilidad de los pagos transfronterizos.6 Los hallazgos del inventario se han visto reforzados por la colaboración del FSB con los actores del sector público y privado, incluyendo el Grupo de Acción Financiera (GAFI), la Asamblea Global de Privacidad (GPA), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Comité de Pagos e Infraestructuras de Mercado (CPMI) del Banco de Pagos Internacionales, expertos en sanciones y una variedad de autoridades financieras y no financieras más allá de la membresía del FSB.
A partir de los hallazgos acumulativos de este trabajo, se desarrolló un conjunto de recomendaciones para promover la alineación e interoperabilidad entre marcos de datos aplicables a los pagos transfronterizos. Aunque cierto grado de fricción con los marcos de datos puede ser inevitable, estas recomendaciones buscan mitigar fricciones innecesarias sin comprometer los objetivos subyacentes a la lucha contra el blanqueo de capitales/la financiación del terrorismo (AML/CFT), las sanciones y las normas de protección de datos y privacidad. Lograr este resultado mejoraría de manera significativa los flujos de datos para los pagos transfronterizos y apoyaría el progreso hacia los objetivos de la Hoja de Ruta y los objetivos cuantitativos establecidos bajo la misma.
El FSB publicó las recomendaciones propuestas para comentarios públicos en julio de 2024 y recibió 34 comentarios públicos, incluidos seis comentarios confidenciales. Entre los encuestados se encontraban bancos, redes de tarjetas, proveedores de servicios de pago no bancarios, asociaciones comerciales de la industria financiera, entidades del sector privado que ofrecen servicios de registro corporativo, entidades del sector público y grupos de defensa de la privacidad y protección de datos. Los respondedores son geográficamente diversos, incluyendo entidades ubicadas en el Reino Unido, Estados Unidos, Asia, Australia, la Unión Europea y África. Este Informe fue revisado para tener en cuenta estos comentarios públicos, cuando corresponda.
Las recomendaciones se dividen en cuatro grandes categorías:
■ Abordar la incertidumbre sobre cómo equilibrar las obligaciones regulatorias y supervisoras. Los participantes en el mercado de pagos transfronterizos7 se enfrentan a dificultades para equilibrar sus diversas obligaciones bajo diferentes marcos de datos (por ejemplo, AML/CFT y protección y privacidad de datos), lo que dificulta el avance hacia el cumplimiento de los objetivos de la Hoja de Ruta. Las recomendaciones buscan abordar requisitos contradictorios y apoyar a los participantes del mercado de pagos transfronterizos para que naveguen por diferentes normas.
■ Promover la alineación e interoperabilidad de los requisitos regulatorios y de datos relacionados con los pagos transfronterizos. La implementación de normas y estándares relativos a los datos necesarios para acompañar una transacción de pago transfronteriza no siempre es uniforme entre jurisdicciones. Se ha observado fragmentación en la implementación inconsistente de las normas, mensajes y requisitos de transparencia del GAFI, así como en los requisitos de datos para implementar regímenes de sanciones. Las recomendaciones en este ámbito incluyen también la promoción de la interoperabilidad de los regímenes de protección de datos y privacidad, así como mecanismos adecuados de transferencia transfronteriza para los datos relacionados con los pagos.
■ Mitigación de restricciones en el flujo de datos relacionados con pagos a través de fronteras. Las medidas que requieren que los datos se almacenen o procesen en el país (localización de datos) o que requieran el mantenimiento de los datos en la jurisdicción local (reflejo de datos) pueden socavar los objetivos de la Hoja de Ruta. Aunque estos requisitos relacionados con los datos pueden tener objetivos legítimos de política pública, también pueden dificultar la identificación de fraudes, cumplir con las obligaciones AML/CFT y sanciones, y gestionar el riesgo a nivel empresarial. Las recomendaciones buscan abrir vías fiables para el flujo transfronterizo de datos relacionados con los pagos.
■ Reducción de barreras a la innovación. Las innovaciones tecnológicas que puedan ofrecer soluciones a las fricciones de datos podrían ayudar a mejorar la eficiencia del sistema de pagos, pero parecen difíciles de implementar. La recomendación pretende fomentar el avance en innovaciones prometedoras y el desarrollo de marcos que apoyen el trabajo en los sectores público y privado.
Recomendación 1: El FSB, en colaboración con la OCDE, el GAFI y el GPA, debería establecer un Foro para la colaboración en la elaboración de políticas, con el objetivo de resolver las fricciones en el marco de datos y facilitar el intercambio de ideas y análisis sobre pagos transfronterizos y cuestiones relacionadas con los datos. El Foro también incluiría a los actores relevantes de organizaciones internacionales (IO), SSBs, autoridades de protección de datos y privacidad (DPA) y agencias reguladoras. El Foro debería desarrollar canales para la interacción regular con los actores del sector implicados en los pagos transfronterizos.
La recomendación para establecer el Foro responde al fuerte interés tanto del sector privado como del público en abordar la fragmentación innecesaria y las fricciones entre los marcos de datos relacionados con los pagos transfronterizos. A la luz del amplio apoyo recibido en la consulta pública, el FSB ha comenzado a trabajar con los principales actores para desarrollar una estructura organizativa adecuada y ágil y un plan para el trabajo inicial del Foro.
El objetivo del Foro será identificar y debatir formas prácticas de mitigar las fricciones derivadas de diferentes enfoques para implementar leyes, normas y requisitos regulatorios para la recopilación, almacenamiento y gestión de datos relacionados con los pagos sin comprometer los objetivos generales de dichos marcos de datos. El Foro apoyará la implementación de las recomendaciones relacionadas con los marcos de datos y también actuará como un centro para promover y apoyar el intercambio de información e investigación política sobre la intersección entre la gobernanza de datos y los servicios de pago. Esto puede incluir, por ejemplo, fomentar la colaboración entre autoridades nacionales, partes interesadas en el foro y expertos académicos, y encargar estudios para recopilar datos e ideas de expertos en el campo.
El Foro identificará áreas de inconsistencia en los marcos de datos relacionados con los pagos transfronterizos y facilitará la discusión entre las autoridades sobre cómo mitigar fricciones preservando la seguridad de las transacciones, cumpliendo los objetivos AML/CFT y sanciones, previniendo fraudes y protegiendo la privacidad de las personas. También es esencial una mayor alineación de los enfoques de los marcos de datos relacionados con los pagos transfronterizos para apoyar la innovación. Como se describe en la Recomendación 2, el Foro también considerará un proceso para garantizar que se identifiquen e aborden posibles nuevas divergencias e inconsistencias en los marcos de datos relacionados con los pagos transfronterizos en la formulación de políticas.
El Foro estará compuesto por expertos del sector público en pagos, AML/CFT, protección de datos y privacidad, y sanciones, así como autoridades supervisoras y regulatorias de miembros del FSB y no miembros. La coordinación dentro y fuera del Foro será fundamental para su eficacia. Cada organización que sea miembro del Foro trabajará bajo sus propios acuerdos de gobernanza respecto a posibles acciones políticas, pero se garantizará la coordinación entre las organizaciones que lideren el trabajo mediante una recomendación.
Para asegurar que el trabajo del Foro esté informado por las experiencias y conocimientos de los participantes en el mercado de pagos transfronterizos, se identificará un grupo de actores del sector privado que sirvan como asesores para el Foro y, si es relevante, para grupos de trabajo específicos. El Foro hará esfuerzos para garantizar que el órgano asesor del sector privado esté compuesto por representantes de una variedad de participantes en el mercado de pagos transfronterizos para lograr diversidad en términos geográficos (que se extienden más allá de jurisdicciones del G20), tamaño y modelo de negocio.