La distribución del ingreso y la riqueza, o las oportunidades económicas en general, ha ganado prominencia en los debates políticos en las últimas décadas. Una mayor conciencia de estos problemas se debe en gran parte a un aumento generalizado de la desigualdad económica, una tendencia que el impacto desigual de la recesión de Covid-19 ha exacerbado.
El creciente enfoque en el aumento de la desigualdad en la comunidad de bancos centrales, sin embargo, es más reciente y se remonta a la Gran Crisis Financiera (GFC). Posteriormente, los bancos centrales han implementado políticas con tasas de interés excepcionalmente bajas y un uso extensivo de los balances para apoyar la actividad económica y reducir el desempleo. Tales medidas han alimentado las preocupaciones de que las acciones de los bancos centrales, al impulsar los precios de los activos, han beneficiado principalmente a los ricos, poniendo de relieve la huella distributiva de la política monetaria.
La mayor atención de los banqueros centrales a las preocupaciones de desigualdad se refleja en las crecientes referencias a la «desigualdad» en sus discursos públicos. Un análisis del contexto en el que se menciona la desigualdad sugiere que los bancos centrales reconocen los desafíos planteados por el aumento de la desigualdad de ingresos y riqueza y enfatizan la relevancia de las políticas, incluidas las suyas propias, para abordar las consideraciones distributivas (panel de derecha).
En este capítulo se examina la relación entre la desigualdad económica y la formulación y conducción de la política monetaria. Las tendencias de aumento de la desigualdad desde la década de 1980 se deben a factores estructurales, muy fuera del alcance de la política monetaria. Dicho esto, la desigualdad influye en el mecanismo de transmisión de la política monetaria y, a su vez, se ve afectada por la política monetaria en períodos de tiempo más cortos. Las dos causas principales de la desigualdad en la frecuencia del ciclo económico son la alta inflación y las recesiones, que perjudican desproporcionadamente a los desfavorecidos de la sociedad. Abordar estos factores es precisamente lo que exigen los mandatos de los bancos centrales. Por lo tanto, la forma más eficaz en que la política monetaria puede contribuir a una sociedad más equitativa es perseguir los objetivos que se le han encomendado. Esto significa mantener la inflación baja y limitar la incidencia y la duración de la inestabilidad macroeconómica y financiera. Esta tarea, sin embargo, se ha vuelto cada vez más compleja con el tiempo debido a un cambio en la naturaleza del ciclo económico: con una inflación baja y estable, así como menos sensible a la holgura económica, los factores financieros han llegado a desempeñar un papel más importante en la amplificación de las fluctuaciones del ciclo económico. Esto ha dado lugar a compensaciones inter temporales entre la estabilidad de precios a corto plazo, por un lado, y la estabilidad financiera y, por lo tanto, macroeconómica a largo plazo, compensaciones que, por la misma razón, también se aplican al impacto de la política monetaria en la desigualdad. Para abordar mejor estas compensaciones, se requiere una combinación más equilibrada de políticas prudenciales, fiscales y estructurales como parte de un marco holístico de estabilidad macro financiera.
Al mismo tiempo, los bancos centrales también pueden ayudar a abordar la desigualdad usando sus «sombreros no monetarios». Estos incluyen, en particular, sus responsabilidades como autoridades prudenciales, promotores del desarrollo financiero y la inclusión, y guardianes de los sistemas de pago.
Este capítulo está organizado de la siguiente manera. La primera sección resume brevemente las tendencias a largo plazo de la desigualdad y sus causas estructurales. El segundo examina cómo aumenta la desigualdad en ausencia de estabilidad de precios y macroeconómica, incluida la financiera, los objetivos consagrados en los mandatos de política monetaria. El tercero profundiza en la relación bidireccional entre la desigualdad y la conducción de la política monetaria y destaca cómo los cambios en la naturaleza del ciclo económico han dado lugar a compensaciones a corto plazo entre los principales objetivos de los bancos centrales. El cuarto considera el papel fundamental de otras políticas tanto para complementar la política monetaria como para abordar las causas estructurales de la desigualdad. La sección final concluye.
Pobreza y desigualdad: tendencias y determinantes
El crecimiento económico mejora los niveles de vida y saca de la pobreza a los hogares desfavorecidos. Históricamente, el crecimiento sostenido ha sido la principal causa de disminuciones significativas y duraderas en las tasas de pobreza en todo el mundo. Antes de la pandemia de Covid-19, las tasas de pobreza habían disminuido a nivel mundial, y especialmente en las EME. Estos países también vieron cómo su ingreso medio se ponía al día con el de las economías avanzadas (EA). Como resultado, la desigualdad entre los países disminuyó.
Al mismo tiempo, la distribución dentro del país de los ingresos antes de impuestos y antes de la transferencia cada vez se concentraba más en la cima. Las medidas estándar de la desigualdad de ingresos dentro del país, como el coeficiente de Gini o la proporción de ingresos que corresponde al 10% superior de los asalariados, han tenido una tendencia al alza a nivel mundial desde el decenio de 1980. La desigualdad de la riqueza, por el contrario, comenzó desde niveles más altos a nivel mundial y aumentó más visiblemente en las EME que en las EA (panel de la derecha). Sin embargo, si se examina más detenidamente la parte superior de la distribución de la riqueza, se observa un marcado aumento de la concentración de la riqueza también en algunos AE.
Las tendencias opuestas en la pobreza y la desigualdad de ingresos dentro de los países reflejan los diferentes conceptos que representan. La pobreza cuantifica la distancia de los ingresos corrientes desde un cierto umbral. La desigualdad captura las diferencias en los niveles de ingresos (o riqueza) entre los segmentos de la población. Como tal, la desigualdad puede aumentar incluso si todos los hogares se benefician del crecimiento económico, si lo hacen en mayor o menor medida. Por el contrario, sin crecimiento económico, una sociedad puede ser más igualitaria pero permanecer o volverse pobre.
En las últimas décadas, las mismas fuerzas estructurales que han ampliado en gran medida las oportunidades económicas y estimulado el crecimiento también han contribuido a las tendencias a largo plazo en la desigualdad de ingresos y riqueza dentro de los países. Como se ha documentado ampliamente, dos de estas fuerzas se destacan: el progreso tecnológico y la globalización, ambos reflejan o pueden ser influenciados por las políticas gubernamentales.
El progreso tecnológico ha aumentado la productividad de los trabajadores altamente calificados más que la de sus contrapartes poco calificadas, amplificando la brecha de ingresos entre los dos grupos. En particular, la automatización y la economía digital han desempeñado un papel importante. La evidencia empírica sugiere que en las últimas tres décadas, un aumento en el crecimiento de la productividad total de los factores, un indicador del impacto de la tecnología en el proceso de producción, se ha asociado con un aumento en el índice de Gini de desigualdad de ingresos (Gráfico II.3, panel de la izquierda).
La globalización y el aumento asociado de la interconexión comercial también han contribuido a una mayor desigualdad dentro del país. Lo han hecho erosionando el poder de negociación de los trabajadores, especialmente para los poco calificados, y el poder de fijación de precios de las empresas, especialmente para los más pequeños, sobre todo a través de la amenaza de la subcontratación. Particularmente en los EA, la pérdida de empleos inducida por la deslocalización en los sectores manufactureros probablemente ha empujado a los trabajadores menos calificados hacia empleos de menor valor agregado, a menudo en los sectores de servicios. La evidencia empírica confirma el vínculo: la globalización va de la mano con el aumento de la desigualdad de ingresos dentro del país.
La globalización y el progreso tecnológico se han reforzado naturalmente mutuamente. Juntos, también han dado lugar a la aparición de grandes industrias de «el ganador se lleva todo» en algunos sectores, aumentando así aún más los beneficios y la participación en los ingresos del capital a expensas de la del trabajo.
Dicho esto, el impacto final de estas fuerzas en la desigualdad antes de impuestos depende de las políticas. Los beneficios y las oportunidades que aportan el progreso tecnológico y la globalización podrían compartirse de manera más equitativa con la ayuda de una educación y formación adecuadas. Por ejemplo, el progreso tecnológico y la globalización impulsan la demanda de trabajadores altamente cualificados y polarizan la distribución del ingreso al aumentar las primas de cualificaciones. Por lo tanto, las políticas que aumentan la oferta de trabajadores calificados pueden mitigar el impacto en la desigualdad.
Covid-19 ha exacerbado aún más la desigualdad debido a su impacto desigual y es probable que haya dejado una huella significativa a largo plazo dada su naturaleza específica. La pandemia ha afectado de manera desproporcionada al sector de los servicios, que emplea a más trabajadores poco cualificados y de bajos ingresos (véase también el capítulo I). Además, ha dado un nuevo impulso al comercio electrónico y a la adopción tecnológica de manera más amplia, incluso en los acuerdos de trabajo. Estos efectos inducidos por la demanda pueden ser duraderos, lo que resulta en un impacto que va mucho más allá del de una recesión estándar.
Una taxonomía de la desigualdad
El concepto de desigualdad económica se relaciona con una distribución de «recursos» valiosos (por ejemplo, ingresos, riqueza o, en general, oportunidades) dentro de una población determinada. Como tal, la desigualdad es inherentemente un concepto relativo y no es sinónimo de bienestar. Sin embargo, la desigualdad económica tiene implicaciones importantes para la cohesión social y ha sido estudiada durante siglos.
Con mucho, las formas más estudiadas de desigualdad económica se refieren a los ingresos y la riqueza. La desigualdad de la riqueza surge de los flujos de ingresos acumulativos y de los efectos de valoración sobre el stock de riqueza existente. Esto complica la comparación de la desigualdad de ingresos y riqueza. Conceptualmente, las medidas de riqueza deben incluir el valor (descontado) de los ingresos futuros de la riqueza humana y financiera. La riqueza financiera se mide con relativa facilidad a través del precio de los activos negociados en los mercados, aunque existe una arbitrariedad inevitable al valorar activos no líquidos como la vivienda o las acciones no negociadas (por ejemplo, la propiedad de pequeñas y medianas empresas). Medir la riqueza humana es aún más difícil, ya que no hay indicadores obvios para el valor presente descontado de los ingresos del trabajo. Por esta razón, las medidas de desigualdad de riqueza generalmente omiten la riqueza humana por completo, como también es el caso en este capítulo. La desigualdad de ingresos, por el contrario, es generalmente más fácil de medir, ya que las autoridades fiscales y las encuestas recopilan rutinariamente datos sobre los flujos de ingresos.
La medición de la desigualdad generalmente implica resumir la heterogeneidad en la distribución de la variable de interés en un solo número. Los enfoques populares implican observar la proporción de ingresos o riqueza que se acumula en diferentes percentiles de la población, por ejemplo, el 10% o 1% superior, así como tomar proporciones de percentiles superior e inferior, por ejemplo, el 20% superior sobre el 20% inferior. Otras medidas, en cambio, buscan ser más completas y resumir toda la distribución por medio de índices, como el que lleva el nombre del estadístico italiano Corrado Gini.
Diferentes medidas pueden producir diferentes resultados, dependiendo de en qué parte de la distribución se centran. Por construcción, mirar percentiles específicos ignora lo que sucede en el resto de la distribución. Las proporciones de cuantiles son invariantes a los cambios tanto en el numerador como en el denominador, por ejemplo, cuando un aumento en la riqueza acumulada al 20% superior se acompaña de un aumento en el 20% inferior, a expensas de la mitad de la distribución. Del mismo modo, con medidas sintéticas, como el coeficiente de Gini, los cambios en diferentes segmentos de la población pueden igualarse.
Medidas más refinadas pueden reflejar facetas alternativas de la desigualdad económica y ayudar a los gobiernos a calibrar mejor sus políticas. Por ejemplo, en la mayoría de las jurisdicciones, el aumento de la desigualdad general de ingresos en las últimas cuatro décadas se ha debido en gran medida a un aumento en la proporción de ingresos que se acumula en el 10% superior de los asalariados, junto con una leve disminución en la proporción de ingresos que va al 10% inferior. Del mismo modo, la descomposición del 10% superior de la distribución del ingreso en sí (10% superior al 1% superior; 1% superior al 0,1% superior; y 0,1% superior) revela patrones interesantes (panel central). Si bien para la mayoría de las EME las ganancias de ingresos fueron bastante amplias y compartidas entre los tres percentiles superiores, la mayor parte del aumento de la desigualdad de ingresos en algunas de las principales EA (Estados Unidos, Reino Unido, Francia y Canadá) corresponde al 1% superior e incluso al 0,1% superior; de hecho, en Canadá, los hogares en el 10% superior de la distribución del ingreso, aunque no los que están en el 1% superior, en realidad vieron una pequeña disminución en su participación en el ingreso agregado en las últimas cuatro décadas.
La desigualdad de riqueza siempre ha sido bastante alta y relativamente más estable que la desigualdad de ingresos, especialmente en los EA. Para el conjunto de países para los que se dispone de datos, el aumento de la concentración de la riqueza en los últimos 30-40 años parece reflejar principalmente el aumento de la proporción de los muy ricos, el 0,1% superior. En Francia y los Estados Unidos, aquellos en el 10% superior, excluyendo el 1% superior de la distribución de la riqueza, han visto disminuir su participación en la riqueza agregada, en beneficio del 1% superior.
Mandatos de desigualdad y política monetaria
Los factores estructurales a largo plazo, como la globalización y la tecnología, configuran el entorno en el que opera la política monetaria, pero están claramente fuera de su influencia. Dicho esto, la política monetaria juega un papel clave en la configuración de otros determinantes de la desigualdad en horizontes más cortos. Dos formas de inestabilidad macroeconómica: caer directamente dentro de los mandatos de política monetaria9 – son especialmente importantes en este contexto, ya que penalizan desproporcionadamente a los segmentos más débiles de la población. Una de ellas es la inflación alta y volátil, que ha sido particularmente importante en muchas economías emergentes y con frecuencia se combina con un crecimiento escaso. La otra son las recesiones, particularmente cuando van acompañadas de inestabilidad financiera y crisis, que aumentan su profundidad y duración.10 ¿Cómo afectan estas dos fuerzas, sobre las cuales la política monetaria tiene una influencia sustancial, a la desigualdad más específicamente? Considere cada uno a su vez.
Desigualdad e inflación
En la mayoría de los AE y en varios EMEs, la inflación ha sido baja y estable en las últimas décadas. Sin embargo, sería imprudente olvidar los costos de una inflación alta y desbocada. Se entiende bien que la inflación descontrolada conduce a una asignación errónea significativa de los recursos y a numerosas ineficiencias y, por lo tanto, a un menor crecimiento económico general.11 Si bien la inflación alta y descontrolada, como la experimentada por muchos EA en la década de 1970, puede obstaculizar el crecimiento, la hiperinflación de alemania en la década de 1920 o América Latina en la década de 1980 puede causar estragos económicos y, en el proceso, destruir la confianza pública en los gobiernos y las instituciones.
El impacto de la inflación en la desigualdad ha sido ampliamente estudiado. La inflación desplaza los ingresos y la riqueza lejos de aquellos que son menos conscientes de ella, o menos capaces de protegerse contra ella. Estos segmentos de la población a menudo coinciden con los grupos de bajos ingresos, lo que explica por qué la inflación a menudo se ha presentado como una forma más regresiva de impuestos. El «impuesto inflacionario» pasa factura a través de la erosión del valor de los activos financieros y los contratos fijados en términos nominales.
En cuanto a la distribución de la riqueza, los activos financieros más vulnerables a la inflación son el efectivo y las cuentas bancarias, los típicos vehículos de ahorro en poder de los segmentos más pobres de la población. Esto se debe principalmente a que los más pobres solo tienen acceso a opciones de inversión limitadas para proteger sus ahorros. Por el contrario, los hogares más ricos no solo pueden hacer uso de coberturas contra la inflación más sofisticadas; también pueden transferir fácilmente sus activos al extranjero, protegiendo así su riqueza de las depreciaciones de la moneda nacional.
En cuanto a la distribución del ingreso, los salarios y las pensiones, las principales fuentes de ingresos para una gran mayoría de los hogares y aún más para la mitad más pobre de la población – suelen fijarse en términos nominales y, por lo tanto, son vulnerables a la inflación. Los mecanismos de indexación, como los adoptados en muchos EA en el decenio de 1970, no son la panacea: pueden no seguir el ritmo a medida que se acelera la inflación; y ellos mismos pueden alimentar y afianzar aún más la inflación.
El impacto de la inflación en la desigualdad de ingresos depende de cuán alta sea la tasa de inflación. En particular, la erosión de los salarios reales es muy pequeña para una tasa de inflación del 5% (o menos) por año, pero se vuelve considerable cuando la inflación sube al 20%, incluso cuando los salarios se ajustan con una frecuencia trimestral. El costo de la inflación del 20% es de aproximadamente el 2% de las ganancias anuales cuando hay ajustes salariales trimestrales, pero salta al 8,5% cuando los salarios se ajustan solo una vez al año. El impacto en los salarios es el efecto más considerable de la inflación en la parte inferior de la distribución del ingreso; sólo una pequeña parte de la pérdida total se debe a la erosión de los ahorros en efectivo para los pobres, dadas sus tenencias relativamente pequeñas.
Controlar la inflación galopante no sólo mejora las perspectivas de crecimiento; también mitiga la desigualdad, todo lo demás es igual. La evidencia empírica muestra que este es especialmente el caso de las EME, donde la «conquista de la inflación» a menudo se ha asociado con reducciones en la desigualdad de ingresos. A modo de ilustración, basta con observar la evolución a través del país del índice de Gini de ingresos en torno a 34 «conquistas de la inflación» durante los últimos 30 años. En los casos relacionados con las EME, el índice de Gini de ingreso medio disminuyó en dos puntos en los siete a ocho años después de que los bancos centrales redujeran la inflación anual por debajo del 5% de manera sostenida. Los beneficios de una inflación más baja en forma de una distribución más equitativa del ingreso pueden reflejar en parte que trae consigo una mejora general en el entorno empresarial, impulsando así el crecimiento económico.12
Por el contrario, otros países que no redujeron de manera sostenible la inflación o cuya inflación ya estaban por debajo del 5% -los países sin eventos- experimentaron un leve aumento de la desigualdad. Dicho esto, para los EA que redujeron de manera sostenible la inflación por debajo del 5%, la relación entre la inflación y la desigualdad de ingresos es similar a la del grupo de países que no lograron tal reducción, lo que sugiere que otros factores han prevalecido para impulsar la desigualdad.
Las fluctuaciones del tipo de cambio son un factor importante que fortalece el vínculo entre la inflación y la desigualdad de ingresos en las EME. Naturalmente, las altas tasas de inflación no son un buen augurio para la estabilidad de la moneda nacional. A su vez, las depreciaciones del tipo de cambio pasan a través de los precios internos con más fuerza que en los EA, lo que alimenta y afianza la inflación. La frecuencia de las grandes depreciaciones de la moneda aumenta claramente con el nivel de inflación. Esto, a su vez, aumenta el riesgo de crisis absolutas, que aumentan el desempleo y la desigualdad.
Desigualdad y recesiones
Las recesiones son particularmente dañinas para los más desfavorecidos porque el desempleo tiende a afectar más a los trabajadores no calificados y por más tiempo. La experiencia durante la pandemia de Covid-19 es un ejemplo de ello: las personas de bajos ingresos fueron las primeras en ser despedidas y a menudo se enfrentaron a dificultades significativas al intentar reingresar al mercado laboral (panel central). Incluso cuando tienen éxito, los trabajadores no calificados podrían verse obligados a aceptar trabajos que paguen salarios más bajos y ofrezcan menos oportunidades de avance en comparación con sus trabajos anteriores a la recesión.
El impacto de la débil actividad económica en la desigualdad de ingresos, aunque inicialmente pequeño, tiende a crecer con el tiempo. Un ejercicio estilizado ilustra esto al rastrear el efecto de un aumento en el desempleo, como se experimenta típicamente durante las recesiones. Las estimaciones apuntan a un ligero aumento de la desigualdad de ingresos a corto plazo que luego aumenta sustancialmente con el tiempo.
Si bien las recesiones tienden a aumentar la desigualdad, la desigualdad, a su vez, puede intensificar la profundidad y la duración de las recesiones. Como resultado, las recesiones y la desigualdad pueden reforzarse mutuamente a lo largo de las fluctuaciones del ciclo económico. Los déficits de demanda agregada durante las recesiones parecen ser mayores cuando la distribución del ingreso está más polarizada, es decir, cuando los que más ganan representan una mayor proporción del ingreso total a expensas de los que más ganan. Como se señaló anteriormente, los trabajadores de bajos ingresos suelen ser los primeros en ser despedidos y, por lo tanto, ven sus ingresos desproporcionadamente reducidos. Como confirma mucha evidencia, la propensión a consumir es mayor para los hogares con bajos ingresos. Por lo tanto, si los que están en la parte inferior de la distribución pierden sus ingresos en una recesión, se produce una contracción más pronunciada en el consumo agregado.
La evidencia apoya este punto de vista. En igualdad de condiciones, los países con mayor desigualdad de ingresos parecen experimentar disminuciones más pronunciadas en el consumo durante las recesiones. El patrón también es evidente en todos los estados de los Estados Unidos. Durante el GFC, los estados con mayor desigualdad de ingresos experimentaron caídas significativamente mayores en el consumo (panel derecho). La variación en la proporción de ingresos que se acumula en el decil superior de la distribución entre los estados representa más de una cuarta parte de la variación en el crecimiento del consumo a nivel estatal durante el GFC. Esto es así incluso después de filtrar el impacto de los aumentos en las tasas de desempleo a nivel estatal y las disminuciones en los precios de la vivienda.
También hay evidencia de que las recesiones financieras, incluso si no coinciden con las crisis financieras, son más profundas y más largas, y por lo tanto más costosas en términos de desigualdad. Una forma de ver esto es considerando las recesiones precedidas por ratios de servicio de la deuda relativamente altos, un indicador del sobreendeudamiento. Las estimaciones sugieren que ocho trimestres después del inicio de la recesión, la caída promedio de la producción es un 2,5% mayor y el desempleo es un 12% más alto en las recesiones financieras que en las normales.
La desigualdad no solo puede amplificar las recesiones; más sutilmente, también puede sembrar las semillas para ellos. Por ejemplo, se ha argumentado que una mayor desigualdad en los Estados Unidos puede haber contribuido a la acumulación de deuda de vivienda. Este fue particularmente el caso de los hogares con ingresos estancados y menos estables, que fueron atraídos a préstamos de alto riesgo. A su vez, este mayor apalancamiento de los hogares jugó un papel amplificador clave en el GFC, la arquetípica «recesión financiera». El razonamiento es que los hogares de bajos ingresos tienen una mayor necesidad de pedir prestado (por ejemplo, para comprar casas). Si la oferta de crédito se vuelve más amplia, esto podría alentarlos a endeudarse en exceso. En el futuro, un sector familiar sobrecargado puede desencadenar, o al menos amplificar, fases de actividad económica débil. Este impacto es mayor cada vez que el sistema bancario se ve sometido a estrés. De hecho, algunos observadores han argumentado que este mecanismo contribuyó a la crisis subprime que provocó el GFC.
La desigualdad y la conducción de la política monetaria
La desigualdad influye en la conducción de la política monetaria y, a su vez, la conducción de la política monetaria influye en la desigualdad a lo largo del ciclo económico. Por un lado, la distribución del ingreso y la riqueza determina el impacto y la transmisión de la política monetaria a la actividad económica, así como al contexto político y social más amplio en el que opera el banco central. Por otro lado, la política monetaria puede influir en la desigualdad: puede hacerlo directamente en el corto plazo, a través de cambios de postura; y, sobre todo indirectamente, a lo largo del ciclo económico, tratando de mantener la inflación bajo control y limitar las recesiones y, por lo tanto, el desempleo.
El impacto de la desigualdad en la transmisión de la política monetaria
Más allá de cierto punto, la desigualdad entre los hogares puede debilitar la transmisión de la política monetaria. Los hogares en la parte inferior y en la parte superior de la distribución del ingreso exhiben una baja sensibilidad del consumo a los cambios en las tasas de interés: los primeros pueden ser incapaces de aprovechar las condiciones de crédito más fáciles debido a las estrictas restricciones de endeudamiento, mientras que los segundos tienen una baja propensión a aumentar su ya alto consumo. Por el contrario, los hogares en la parte inferior de la distribución del ingreso tienen una mayor propensión marginal a consumir y, por lo tanto, son más sensibles a los cambios en su ingreso disponible.
La evidencia empírica sugiere que la desigualdad tiende a amortiguar la transmisión de la política monetaria. A través de los países y el tiempo, el consumo responde menos a una flexibilización imprevista de la política monetaria cuando la desigualdad de ingresos es mayor, aquí medida por la proporción de ingresos que se acumula en el 10% superior de los asalariados. Dos años después de tal flexibilización, la diferencia acumulada en el crecimiento del consumo entre un país en el primer y tercer cuartil de la medida de desigualdad de ingresos se estima en 0,8 puntos porcentuales. Este resultado empírico complementa los hallazgos teóricos de la literatura académica reciente, que destacan la importancia de las características de los hogares como determinantes de la transmisión de la política monetaria a la actividad económica.
En términos más generales, la desigualdad puede influir en las decisiones de los bancos centrales al dar forma al entorno de la economía política. La creciente desigualdad puede hacer que el público sea menos receptivo a las acciones del banco central que se perciben para aumentarla. Esto puede restringir las opciones del banco central y, finalmente, obstaculizar su capacidad para lograr sus objetivos obligatorios. Por ejemplo, debido a las preocupaciones sobre el impacto de los precios más altos de los activos en la desigualdad de la riqueza, el banco central podría ser criticado por mantener las tasas de interés muy bajas durante largos períodos mientras intenta diseñar la recuperación necesaria a raíz de una recesión financiera.
Heterogeneidad y distribución en modelos macroeconómicos
El creciente enfoque en la desigualdad en el debate económico ha ido de la mano con un cambio de perspectiva en la modelización macroeconómica. Investigaciones recientes se han alejado de los modelos macroeconómicos basados en un único agente representativo y se han centrado en cambio en marcos que incorporan heterogeneidad en las habilidades o la riqueza entre los hogares. Esto ha permitido a los investigadores explorar cómo la desigualdad da forma a los resultados macroeconómicos y cómo los shocks macroeconómicos y las políticas de estabilización la afectan. En estos modelos, conocidos como modelos de agentes heterogéneos new keynesianos (HANK), varias prescripciones políticas tradicionales cambian cuando se tiene en cuenta la heterogeneidad de los hogares.
En los modelos tradicionales de agentes representativos new keynesianos (RANK), la política monetaria opera casi exclusivamente a través de un «canal de tasa de interés real» directo: los cambios en la tasa de política afectan la tasa de interés real e inducen a los hogares a reasignar el consumo y el ahorro a lo largo del tiempo. Por ejemplo, las tasas más bajas los alientan a adelantar el consumo, reduciendo las tasas de ahorro en la actualidad. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que la respuesta del consumo a la política monetaria se debe principalmente al impacto indirecto derivado de un aumento del empleo y los salarios.
En los modelos RANK, el impacto de estos efectos indirectos en el consumo es pequeño porque generalmente se supone que el agente representativo es capaz de suavizar el consumo a lo largo del tiempo y, por lo tanto, no responde en gran medida a los cambios temporales en los ingresos.
En los modelos HANK, el impacto directo del «canal de tasas de interés reales» es pequeño porque una proporción considerable de agentes, especialmente aquellos en la parte inferior de la distribución, tienen una riqueza insignificante. El consumo de estos agentes reacciona poco a los cambios en las tasas de interés, pero en cambio es altamente sensible a los cambios en los ingresos laborales («canal de ingresos laborales»). Además, los agentes en la parte superior de la distribución de la riqueza mantienen el capital y, por lo tanto, se benefician de los aumentos de los precios de los activos («canal del precio de la renta variable») en respuesta a una política monetaria expansiva.
En general, la transmisión de una expansión de la política monetaria puede ser más débil en los modelos HANK que en los modelos RANK. Esto depende de la distribución del ingreso y la riqueza, y de otras características de los hogares que afectan la fuerza relativa de los diferentes canales. El impacto será menor en HANK si el «canal de ingresos laborales» y el «canal de precios de acciones» no son lo suficientemente fuertes como para compensar el «canal de tasas de interés reales» más débil.
En los modelos HANK, los factores distributivos también configuran el diseño óptimo de la política: el objetivo principal sigue siendo una inflación baja y estable, pero el peso relativo sobre el desempleo en la estrategia de los bancos centrales es mayor. Teniendo en cuenta la desigualdad, un mayor peso en la estabilización del desempleo beneficia a la mayoría de los hogares, ya que una reacción más agresiva al desempleo reduce el riesgo de ingresos y el ahorro precautorio por parte de los hogares empleados y desempleados en deciles de riqueza baja y media.
Orientación de la política monetaria y desigualdad
Los cambios en la orientación de la política monetaria inevitablemente tienen algunos efectos distributivos a corto plazo. Cada vez que el banco central ajusta las tasas de interés, cambia sus términos de préstamo o compra activos, siguen las consecuencias distributivas. Por ejemplo, cualquier ajuste de este tipo redistribuye los ingresos por intereses entre deudores y acreedores e influye en los precios de los activos, que reasignan los ingresos y la riqueza de la población en función de las tenencias. Pero la influencia más importante de la política monetaria en la desigualdad es a través de su impacto en la inflación, el empleo y la actividad económica. Estos son los principales factores macroeconómicos que configuran la desigualdad a lo largo del ciclo económico.
Esto también significa que los mandatos de los bancos centrales son totalmente consistentes con abordar la influencia de los factores que pueden aumentar la desigualdad en ese horizonte. Si bien los mandatos han evolucionado con el tiempo, en estos días se interpretan principalmente como una inflación baja y estable y que limitan las fluctuaciones comerciales, medidas en términos de producción y empleo. Y aunque no es necesario mencionar explícitamente la estabilidad financiera, se subsume naturalmente en el objetivo de suavizar las fluctuaciones: al igual que la estabilidad de precios, la estabilidad financiera es una condición necesaria para que la producción y el empleo crezcan de manera sostenible a lo largo del tiempo. Esto es cierto independientemente de si la inestabilidad financiera se interpreta de manera restrictiva, como crisis bancarias o financieras, o más ampliamente – como la amplificación de los ciclos económicos y las recesiones inducidas por factores financieros.
Una vez que se materializan la alta inflación o las recesiones, la respuesta monetaria necesaria puede tener un impacto indeseable a corto plazo en la desigualdad, a fin de asegurar las ganancias a largo plazo. De ahí la importancia de evitar la inflación y las recesiones en primer lugar.
Controlar la inflación generalmente requerirá un endurecimiento de la política monetaria, lo que puede inducir recesiones y, por lo tanto, aumentar la desigualdad de ingresos. En los EA, un claro ejemplo es el «shock Volcker» de principios de la década de 1980 en los Estados Unidos, que sentó las bases para la conquista de la inflación. En los EME, los episodios son más comunes y graves. Por ejemplo, el Banco Central del Brasil tuvo que aumentar la tasa de política monetaria en más de 10 puntos porcentuales entre 2001 y 2003 para frenar un aumento de la inflación.
Del mismo modo, mantener una recuperación después de una recesión económica grave requiere mantener las tasas de interés bajas durante más tiempo, especialmente si están limitadas por el límite inferior efectivo.18 Por ejemplo, si la política monetaria se hubiera abstenido de desplegar todas las herramientas necesarias para mantener bajos los costos de endeudamiento después del GFC y la pandemia de Covid-19, las recesiones habrían sido más profundas y más largas. Esto, a su vez, habría expuesto a los más desfavorecidos a períodos de desempleo más largos y empeorado la desigualdad de ingresos. Dicho esto, si bien las bajas tasas de interés mitigan sustancialmente la desigualdad de ingresos, su impacto en los precios de los activos, especialmente en las acciones, puede tener el efecto secundario de aumentar la desigualdad de la riqueza en el corto plazo. Este resultado, sin embargo, no es un hecho y puede ser revocado por ciertas medidas de desigualdad si la propiedad de la vivienda se concentra en el medio de la distribución de la riqueza.
Las compensaciones entre las acciones destinadas a alcanzar los objetivos de política monetaria en diferentes horizontes siempre han estado presentes. Pero los cambios en la naturaleza del ciclo económico desde mediados de la década de 1980 han complicado la tarea de política monetaria de mantener la economía en un nivel uniforme y exacerbado esas compensaciones. Como resultado, el impacto en la desigualdad también se ha vuelto más complejo. La causa fundamental ha sido un cambio de recesiones inducidas principalmente por un endurecimiento de la política monetaria para mantener la inflación bajo control a recesiones en las que los factores financieros desempeñan un papel clave en la amplificación de las fluctuaciones del ciclo económico, es decir, las recesiones financieras mencionadas anteriormente.
El impacto de las tasas de interés en la desigualdad de la riqueza
Dado que las tasas de interés se mantienen muy bajas durante largos períodos posteriores a la GFC, su impacto en la desigualdad ha entrado en el foco. Las tasas de interés influyen en la desigualdad de la riqueza principalmente a través de su efecto en los precios de los activos, un canal clave en el mecanismo de transmisión monetaria. Por ejemplo, las bajas tasas de interés y la flexibilización cuantitativa impulsan los precios de los activos. Las tasas bajas en general las aumentan al aumentar el valor presente de los flujos de ingresos futuros de esos activos y al alentar el endeudamiento para su adquisición. Las compras de activos del banco central, además, impulsan directamente los precios de los activos correspondientes, especialmente en el extremo largo del espectro de vencimientos. En consecuencia, los índices bursátiles y los precios de la vivienda se han disparado desde el GFC en los principales AE y han alcanzado nuevos máximos, ya que los tipos de interés han sido excepcionalmente bajos y los bancos centrales han recurrido a compras de activos a gran escala. Existe un amplio consenso de que tales políticas reducen la desigualdad de ingresos en la medida en que aumentan el empleo, pero ¿Cuál es su impacto general en la desigualdad de la riqueza?
El efecto de las compras de activos de los bancos centrales y las bajas tasas de interés a largo plazo sobre la desigualdad de la riqueza depende críticamente de quién posee casas, bonos y acciones. Esto varía mucho entre los países. En general, la propiedad de la vivienda tiende a estar mucho más dispersa en la población que la propiedad de acciones, que tiende a concentrarse en la parte superior de la distribución del ingreso. Por lo tanto, más personas experimentan ganancias de riqueza debido al aumento de los precios de la vivienda. Dependiendo de cuánto suban los precios de la vivienda en relación con el patrimonio y las ponderaciones de estos activos en las carteras de los hogares, el efecto neto de las tasas de interés más bajas puede conducir a una disminución en algunas medidas de desigualdad de riqueza, como el índice de Gini. Sin embargo, si solo el segmento más rico de la población posee casas y capital, la desigualdad de la riqueza tenderá a aumentar como resultado de las tasas de interés más bajas. De hecho, en los Estados Unidos, Francia y Alemania, las compras de activos a gran escala posteriores a GFC no han coincidido con un aumento notable de la desigualdad de riqueza entre el 10% superior, o incluso entre el 1% superior (panel de la derecha). Por supuesto, el aumento de los precios de la vivienda seguiría teniendo implicaciones distributivas entre propietarios e inquilinos, generalmente favoreciendo a los ancianos a expensas de los jóvenes y posiblemente planteando preocupaciones sobre la asequibilidad de la vivienda.
El desplazamiento cubre una muestra de EA. Hasta mediados de la década de 1980, en respuesta a un aumento de la inflación (panel izquierdo), el banco central endurecería considerablemente la política en el período previo a la recesión, mientras que no pasaría mucho con el crédito, aquí medido por la desviación de la relación crédito/PIB (panel derecho) de su tendencia a largo plazo. Desde mediados de la década de 1980, por el contrario, con una inflación más baja y más estable, la política monetaria no se ha endurecido mucho, pero una importante expansión del crédito ha dado paso a una fuerte contracción posterior, induciendo una flexibilización monetaria más fuerte y prolongada. Esto explica por qué las medidas del ciclo financiero, o las de «espuma» en los mercados de crédito, se han vuelto más útiles para predecir los cambios en el ciclo económico. Por ejemplo, los coeficientes de servicio de la deuda que están muy por encima de los promedios históricos son un lastre para el crecimiento del PIB y señalan una probable recesión en el futuro.21
Dos factores han contribuido a este cambio fundamental en la naturaleza de las fluctuaciones del ciclo económico. Por un lado, los bancos centrales han domado en gran medida la inflación. La generación de una inflación baja y estable ha consolidado las credenciales de lucha contra la inflación de los bancos centrales, ha ayudado a anclar las expectativas y, en el proceso, ha contribuido a que la inflación sea menos sensible a las presiones derivadas de las condiciones económicas restrictivas, el llamado aplanamiento de la curva de Phillips. Los factores estructurales, en particular la globalización y la tecnología, han fortalecido estos desarrollos. Por otro lado, la liberalización financiera, tanto dentro como fuera de las fronteras nacionales, ha aumentado el margen para que los factores financieros influyan en el gasto de los hogares y las empresas. La interacción que se refuerza a sí misma entre las condiciones de financiación, la asunción de riesgos y los precios de los activos se encuentra en el corazón de los mecanismos de amplificación correspondientes. Como solo un ejemplo, una parte significativa de los préstamos de los hogares, particularmente en los EA, ahora se lleva a cabo utilizando la vivienda como garantía; como resultado, las fluctuaciones de los precios de la vivienda tienen reverberaciones mucho mayores en la economía en su conjunto.
Esto ha dado lugar a una compensación de política intertemporal más compleja, reflejada también en la relación entre la política monetaria y la desigualdad.
Por un lado, la inflación baja y estable, las expectativas bien ancladas y una curva de Phillips más plana han proporcionado a los bancos centrales un mayor margen de maniobra para ser acomodaticios y permitir que el mercado laboral se ajuste. Un mercado laboral dinámico e inclusivo también puede limitar los efectos de la cicatrización a corto y medio plazo. De la misma manera, reduce la desigualdad de ingresos. Esta postura de política acomodaticia está aún más justificada cuando existe la preocupación de que la inflación esté persistentemente por debajo del objetivo, como en la mayoría de los AE durante la última década, donde el desempleo sigue siendo alto, y el limitado espacio de políticas hace que la economía sea más vulnerable a recesiones más profundas. Estas condiciones ayudan a explicar por qué los mercados de trabajo están desempeñando un papel destacado en varias revisiones recientes de las estrategias y marcos de política monetaria en los AE.
Por otro lado, seguir una estrategia de este tipo no está exenta de riesgos. Los períodos prolongados de condiciones monetarias favorables pueden apoyar el empleo y los ingresos de los más desfavorecidos, pero pueden contribuir a la lenta acumulación de desequilibrios financieros, sembrando las semillas de recesiones financieras más adelante.27 Y estos son precisamente los tipos de recesión que son más costosos en términos de desigualdad de ingresos y que requieren mantener las tasas de interés bajas durante más tiempo, a su vez prolongando cualquier posible impacto adverso a corto plazo en la desigualdad de la riqueza.
La naturaleza más complicada de las compensaciones intertemporales vinculadas a la naturaleza del ciclo económico ha complicado la tarea de la política monetaria de cumplir sus objetivos. Se ha vuelto más difícil conciliar el precio con la estabilidad financiera y, por lo tanto, macroeconómica, a corto plazo. Como resultado, las consecuencias para la desigualdad también se han vuelto más grandes. La política monetaria no puede manejar adecuadamente estas compensaciones inter temporales por sí sola. Como se examina a continuación con más detalle, piden un enfoque político más equilibrado en el que otras políticas, en particular las prudenciales, fiscales y estructurales, también desempeñen un papel.
Los mercados de trabajo y las revisiones de los marcos de política monetaria
En el contexto de la naturaleza cambiante de los ciclos económicos, y aprovechando las lecciones aprendidas desde el GFC, varios bancos centrales de los principales AE lanzaron recientemente revisiones de sus marcos de política monetaria. El objetivo era evaluar la idoneidad de las estrategias y los instrumentos de política monetaria para alcanzar los objetivos establecidos. La Reserva Federal fue la primera, lanzando su revisión en 2019 y completándola en agosto de 2020. El BCE y el Banco de Canadá también se han embarcado en revisiones similares, que están previstas para concluir en la segunda mitad de 2021.
Los mercados laborales han desempeñado un papel destacado en estas revisiones, especialmente en el caso de la Reserva Federal. Sin duda, la lectura de la Fed de los mercados laborales había estado evolucionando durante bastante tiempo. Por ejemplo, en un discurso de 2016, la presidenta Yellen argumentó que dirigir la economía a «alta presión» podría ser una herramienta poderosa para revertir la histéresis del mercado laboral (un aumento en el desempleo junto con una caída en las tasas de participación) que siguió al GFC. A raíz de tales consideraciones, la revisión de la estrategia minimizó el concepto de la tasa «natural» de desempleo, es decir, el nivel por encima del cual el mercado laboral está sobrecalentado y la inflación debería aumentar. Tal tasa «natural» de desempleo no se puede observar directamente y debe estimarse utilizando diversas técnicas econométricas. Muchos enfoques en realidad se basan en la relación empírica del desempleo y la inflación, que se ha debilitado con el tiempo.
En un contexto en el que la tasa natural de desempleo juega poco papel, la inflación ocupa un lugar central como indicador del sobrecalentamiento económico. En la medida en que la inflación siga siendo baja, los bancos centrales pueden permitirse el lujo de permitir que los mercados laborales se ajusten. Debido al aplanamiento de la curva de Phillips, los mercados laborales más ajustados pueden producir presiones limitadas sobre los precios, de modo que la inflación puede permanecer por debajo del objetivo. A fin de reforzar el compromiso de alcanzar la inflación en el objetivo, el examen ha dado lugar a la adopción de una forma flexible de fijación media de metas de inflación. Después de un período de inflación por debajo del objetivo, el banco central se compromete a mantener una postura más fácil durante más tiempo, mientras espera que el promedio retrospectivo de la inflación real alcance la meta. Esto puede requerir que la inflación «sobrepase» el objetivo en una cantidad y una duración que depende del subgiro experimentado anteriormente. Una política monetaria acomodaticia, a su vez, estimulará la demanda y la producción, hasta el punto de atraer a los trabajadores desanimados de nuevo a la fuerza laboral. Esto debería tener un efecto positivo en la producción potencial y sostener aún más la inflación.
La nueva estrategia de la Fed está destinada a traer beneficios en términos de una distribución más equitativa del ingreso. Un mercado laboral ajustado puede facilitar la inclusión en la fuerza de trabajo de los segmentos más desfavorecidos de la población, sacándolos de la pobreza y la marginación. Por lo tanto, además de impulsar el crecimiento potencial, una mayor participación en la fuerza laboral y más oportunidades de empleo deberían amortiguar la desigualdad de ingresos al aumentar los ingresos de los más pobres.
La revisión actual del marco de política monetaria en el Banco de Canadá comparte con la revisión de la Fed un conjunto más amplio de criterios que en el pasado para evaluar posibles marcos alternativos. En particular, esos criterios ahora también incluyen el impacto en la distribución del ingreso y la riqueza. El Banco Central Europeo también está analizando una amplia gama de temas, muchos de los cuales tienen vínculos importantes con la desigualdad. Estos incluyen el empleo, la digitalización, la globalización, la productividad, la innovación y el progreso tecnológico. Además, a principios de 2020, el BCE celebró una serie de eventos con el público en general para recopilar sugerencias. Uno notable fue que el BCE debería considerar una forma directa para que sus políticas tengan un impacto en las personas, en lugar de a través de bancos e instituciones financieras.
Más allá de la política monetaria
El análisis anterior indica que la mejor contribución que la política monetaria puede hacer a una distribución más equitativa del ingreso y la riqueza es cumplir con su mandato, tratando de garantizar la estabilidad macroeconómica, para la cual la estabilidad de precios y financiera son requisitos previos. Al mantener la economía en pie de igualdad, los bancos centrales facilitan el crecimiento sostenible. Los beneficios de hacerlo son de primer orden.
Sería poco realista, y de hecho contraproducente, orientar la política monetaria más directamente hacia la lucha contra la desigualdad. Las herramientas monetarias, por su propia naturaleza, actúan principalmente sobre la evolución cíclica. Por ello, son muy adecuados para alcanzar los objetivos de estabilización macroeconómica. Por el contrario, un impacto significativo en las tendencias de desigualdad de movimiento lento implicaría la aplicación sostenida de las herramientas de maneras particulares. Esto reduciría la flexibilidad de la política monetaria para estabilizar la economía, lo que podría socavar la eficacia del propio régimen monetario. Esto sería muy costoso, sobre todo porque la estabilidad macroeconómica que esos regímenes pueden ofrecer es precisamente lo que más favorece la distribución equitativa de los ingresos y la riqueza.
Dado que la política monetaria desempeña un papel de apoyo, otras políticas son, por lo tanto, críticas. Merecen atención tres tipos de políticas: las que complementan la política monetaria para lograr la estabilidad macroeconómica en las diferentes fases del ciclo económico; los que abordan la desigualdad estructural; y los que los bancos centrales pueden desplegar en cumplimiento de sus responsabilidades de política no monetaria.
Estabilidad macroeconómica
Si bien la política monetaria desempeña un papel clave en la promoción de la estabilidad macroeconómica, no puede desempeñarla por sí sola. Esto es cierto independientemente de la naturaleza del ciclo económico. Es bien sabido, por ejemplo, que la sostenibilidad fiscal es un requisito previo para la estabilidad macroeconómica, y que puede ser especialmente restrictiva en las EME. Pero los cambios en la naturaleza del ciclo económico han traído los límites de lo que la política monetaria puede hacer a un alivio más severo. Para comprender mejor la necesidad de políticas complementarias, considere un ciclo económico estilizado asociado con una recesión financiera.
Durante la fase expansiva del ciclo económico, incluso si la política monetaria mantiene la inflación bajo control, las vulnerabilidades pueden acumularse en el sistema financiero a medida que el ciclo financiero cobra impulso. Esto se debe a que los precios del crédito y los activos pueden crecer rápidamente impulsados por la alta asunción de riesgos, por lo que los balances pueden sobrecargarse. Las medidas macroprudenciales pueden desempeñar un papel clave en este sentido. Pueden tratar de frenar la expansión financiera y limitar la asunción de riesgos, especialmente en los sectores que se considera que plantean mayores riesgos para el sistema financiero.
El papel de las políticas microprudenciales, que son de naturaleza estructural y no están dirigidas a suavizar el ciclo financiero per se, se hace evidente una vez que se establece la recesión. Deben existir salvaguardias microprudenciales adecuadas para que el sistema bancario sea resistente al entrar en recesión y pueda apoyar mejor la economía. Esto es precisamente lo que las principales reformas prudenciales internacionales posteriores a la GFC, en particular Basilea III, hicieron antes de Covid. Las reformas permitieron a los bancos evitar el desapalancamiento y apoyar mejor el crédito, amortiguando así el golpe a la economía.
Dicho esto, si los desequilibrios financieros son lo suficientemente grandes, las salvaguardias prudenciales pueden no ser suficientes para evitar un estrés financiero más generalizado e intenso. En este punto, la política monetaria entra en modo de gestión de crisis, con los bancos centrales actuando como prestamistas y, cada vez más, como creadores de mercado de último recurso.28 Esto puede hacer que los bancos centrales sean objeto de críticas por favorecer a «Wall Street» a expensas de «Main Street». Pero esta es una falsa dicotomía, ya que tales acciones son necesarias para evitar un daño mayor. Un colapso del sistema financiero reduciría el crédito a las empresas y los hogares y generaría una profunda recesión, a un gran costo en términos de desempleo y desigualdad de ingresos. También en este frente, sin embargo, los bancos centrales no pueden tener éxito por sí solos: los respaldos fiscales son esenciales para estabilizar los bancos, el sistema financiero en general y, por lo tanto, la economía. Además, la intervención del gobierno para ayudar a reparar los balances es fundamental para resolver la crisis y sentar las bases para una recuperación saludable.
A medida que las condiciones financieras se estabilizan, el desafío se convierte en cuidar la recuperación y luchar contra los vientos en contra de un sobreendeudamiento. La acomodación de la política monetaria puede ayudar a mitigar la recesión y acelerar la recuperación, pero se requiere una combinación equilibrada de políticas monetarias, fiscales y estructurales para evitar que los bancos centrales se conviertan en «el único juego en la ciudad». La política fiscal puede aliviar la carga sobre los bancos centrales y atenuar el impacto de las recesiones en la desigualdad. Los estabilizadores automáticos son útiles, pero pueden necesitar ser complementados con medidas discrecionales. Por ejemplo, gracias a transferencias de ingresos considerables, el ingreso personal disponible en la mayoría de los países ha crecido más rápido (o ha disminuido menos) que el ingreso salarial durante la pandemia (capítulo I, gráfico I.2, panel de la izquierda). Al mismo tiempo, es esencial que la política fiscal se ejecute con prudencia para evitar que se convierta en una fuente de inestabilidad macroeconómica. Las políticas fiscales imprudentes pueden aumentar las primas de riesgo, impulsar la depreciación de la moneda y, finalmente, desestabilizar la economía, sobre todo generando crisis financieras en toda regla. Las políticas estructurales también son importantes en este contexto, ya que son el único motor de un crecimiento sostenible a largo plazo, que no puede depender de un estímulo fiscal y monetario persistente.
Desigualdad estructural
Abordar las tendencias estructurales de la desigualdad es, ante todo, una tarea de los gobiernos. Pueden hacer uso de un conjunto mejor y más amplio de herramientas para abordar la desigualdad, que van desde los impuestos hasta las transferencias, así como las políticas destinadas a mejorar la educación, los derechos de propiedad, la salud, la competencia y el comercio, entre otros. Además, políticamente, los gobiernos tienen la responsabilidad de lograr una distribución deseable de los recursos.
La política fiscal es la más adecuada para compensar el impacto distributivo de los factores reales a largo plazo. El gasto público y los programas de apoyo, como las prestaciones por desempleo y el readiestramiento, pueden ayudar a los más desfavorecidos a hacer frente a las fuerzas estructurales adversas. De manera más general, los sistemas tributarios y de transferencia pueden calibrarse y orientarse para redistribuir el ingreso y la riqueza entre los diferentes segmentos de la población. En los EA, tales políticas han contribuido a mitigar la desigualdad de ingresos. Las medidas de desigualdad de ingresos basadas en el coeficiente de Gini suelen ser mucho más altas antes que después de impuestos y transferencias. La diferencia es más limitada en las EME (panel de la derecha), una posible razón es la menor proporción de impuestos directos en esas jurisdicciones.
Mitigar la desigualdad también requiere políticas estructurales bien diseñadas que promuevan el crecimiento. Hay una serie de medidas pertinentes.
En primer lugar, las políticas diseñadas para mejorar el acceso a la educación y el aprendizaje en el trabajo y su calidad son cruciales para mantenerse al día con el rápido cambio tecnológico. Tales políticas no sólo aumentan la producción mediante el aumento del capital humano y la productividad; también ayudan a nivelar el campo de juego y reducir la desigualdad al proporcionar acceso a oportunidades de trabajo mejor remuneradas.
El mercado de trabajo y las políticas de competencia sostienen el crecimiento y también ayudan a hacer frente a los desafíos provocados por el cambio tecnológico y los cambios en la composición de la demanda en favor de los empleos altamente cualificados. Facilitar el reingreso de los desempleados de larga duración, normalmente los menos cualificados, a los mercados de trabajo puede reducir la brecha de ingresos frente a los trabajadores más cualificados. Y la regulación del mercado laboral puede garantizar estándares mínimos para los salarios y las prestaciones por desempleo, reequilibrando el poder de negociación.
La apertura comercial también puede contribuir, especialmente para los países de bajos ingresos que se benefician de la demanda externa adicional. Pero debe combinarse con políticas adecuadas de compensación, recapacitación y reasignación para aquellos que están desplazados. La evidencia indica que, en ausencia de políticas de redistribución, la eliminación de los aranceles sobre los bienes agrícolas y manufactureros aumenta la producción agregada a costa de un aumento inicial de la desigualdad de ingresos.
Política fiscal y desigualdad
Los gobiernos pueden afectar la desigualdad utilizando una serie de herramientas de política fiscal diferentes. Por el lado de los ingresos, pueden influir en la distribución del ingreso cambiando los impuestos sobre la renta. Los impuestos progresivos, que imponen tasas impositivas más altas a los hogares de mayores ingresos, pueden reducir la desigualdad de ingresos después de impuestos. Del mismo modo, los impuestos sobre la riqueza o la herencia pueden reducir la desigualdad de la riqueza después de impuestos. Por el lado del gasto, los gobiernos pueden dirigir las transferencias públicas hacia segmentos específicos de la población para afectar su ingreso disponible y, por lo tanto, la desigualdad. Por ejemplo, el seguro de desempleo puede limitar significativamente el impacto de las recesiones en la desigualdad al mantener los ingresos de los trabajadores que pierden su trabajo. Las transferencias públicas también tienden a reducir la desigualdad, ya que generalmente tienen como objetivo garantizar niveles de vida mínimos, beneficiando así de manera desproporcionada a los pobres.
Los cambios en los impuestos y las transferencias han tenido un impacto directo diferencial en la desigualdad. Por un lado, la progresividad del irPF ha disminuido a nivel mundial. La disminución de alrededor de 1,5 puntos porcentuales en las últimas dos décadas equivale a una reducción notable en la carga fiscal de los hogares de mayores ingresos. Por otro lado, las transferencias públicas como proporción del PIB aumentaron significativamente a raíz del GFC. Han disminuido un poco desde entonces, pero se han mantenido notablemente por encima de los niveles anteriores a la GFC.
La evidencia entre países confirma que un mayor grado de progresividad fiscal se asocia con una menor desigualdad, particularmente en la parte superior de la distribución del ingreso. Una reducción en la progresividad fiscal del mismo orden de magnitud que la observada en las últimas dos décadas se asocia con un aumento de aproximadamente 11 puntos porcentuales en la proporción de ingresos del 10% superior de los asalariados en relación con los ingresos medios.
Por su parte, las transferencias públicas ayudan a reducir la desigualdad en la parte inferior de la distribución. La evidencia entre países muestra que los aumentos en las transferencias públicas como proporción del PIB se asocian con una menor desigualdad en la mitad inferior de la distribución del ingreso. Esta regularidad empírica probablemente refleja cambios en las transferencias públicas que benefician desproporcionadamente a los pobres, especialmente porque las transferencias tienden a aumentar más abruptamente durante las recesiones. En consecuencia, los aumentos en las transferencias tienen poco impacto en la parte superior de la distribución del ingreso.
La variedad de herramientas de política fiscal disponibles para los gobiernos les da un margen significativo para abordar la desigualdad que surge de diferentes segmentos de la distribución del ingreso y empujarla hacia el resultado deseado.
Sombreros no monetarios de los bancos centrales
Los bancos centrales también pueden contribuir a una sociedad más equitativa con sus «sombreros no monetarios». Estas son funciones que se les atribuyen por ley más allá de su mandato de política monetaria.
El análisis anterior ya ha discutido el importante papel de las funciones relacionadas con la estabilidad financiera para la desigualdad, incluida la regulación y supervisión micro y macroprudencial y las relacionadas con la gestión de crisis. Pero muchos más son relevantes en este contexto: fomentar el desarrollo financiero; promover la inclusión financiera; proteger a los consumidores de servicios financieros; fomentar la educación y la educación financieras; y la supervisión de los sistemas de pago. La medida en que los bancos centrales pueden contribuir a combatir la desigualdad en el desempeño de estas tareas depende naturalmente de sus responsabilidades estatutarias, que varían sustancialmente de un país a otro, y, lo que es más importante, de la gama y la eficacia de las herramientas a su disposición.
El impacto beneficioso de estas políticas sobre la desigualdad es multifacético. Fomentar el desarrollo financiero puede ampliar el menú de opciones para cubrir y diversificar los riesgos, mejorar las oportunidades de inversión y mitigar la pobreza y la desigualdad de ingresos. Promover la inclusión financiera proporcionando vehículos de ahorro seguros o infraestructuras de pago fluidas amplía el acceso a los mercados financieros para los más desfavorecidos, especialmente en los países más pobres. La protección del consumidor de servicios financieros protege a los pobres y más vulnerables de los préstamos predatorios y, junto con la educación financiera y la educación, de la asunción excesiva de riesgos. Encabezar los esfuerzos para desarrollar sistemas de pago seguros, fluidos y competitivos no solo sustenta la estabilidad financiera; también ayuda a reducir los costes generales, sobre todo para las remesas transfronterizas.
Conclusión
La desigualdad es en gran medida el resultado de fuerzas estructurales a largo plazo que son independientes de la política monetaria. En las últimas décadas, la globalización y la tecnología han desempeñado un papel destacado. Las políticas que fomentan una mayor igualdad de oportunidades o redistribuyen el ingreso son las más adecuadas para contrarrestar el impacto de las fuerzas a largo plazo en la desigualdad de ingresos y riqueza. Las políticas estructurales, incluidas las dirigidas a la educación, la salud y la competencia, dan a los relativamente pobres de hoy los instrumentos para convertirse en los ricos del mañana, promoviendo la movilidad social y el crecimiento equitativo. Las políticas fiscales, en particular a través de la redistribución, ayudan a corregir la distribución desigual de los beneficios agregados del crecimiento.
La política monetaria no cuenta con herramientas adecuadas para compensar las consecuencias distributivas a largo plazo de la evolución de los factores estructurales. Sin embargo, dependiendo de las responsabilidades legales, los bancos centrales pueden hacer una contribución significativa usando sus «sombreros no monetarios», en una medida que depende de las herramientas disponibles. Promover el desarrollo financiero, la inclusión y la alfabetización, proteger contra las prácticas financieras desleales y promover los servicios de pago de bajo costo contribuyen a una sociedad más equitativa.
Esto no quiere decir que la política monetaria no pueda fomentar una sociedad más equitativa; ni mucho menos. La política monetaria puede hacer una contribución importante al mantener la economía en equilibrio en el cumplimiento de su mandato, es decir, abordando la inestabilidad macroeconómica, incluida la financiera. La inestabilidad macroeconómica puede tener un impacto de primer orden en la desigualdad a lo largo de las fluctuaciones del ciclo económico. Las dos formas principales de inestabilidad son la alta inflación, que erosiona desproporcionadamente los ingresos de los hogares en la parte inferior de la distribución, y las recesiones, que perjudican a los pobres a través de los períodos de desempleo.
Los cambios en la naturaleza del ciclo económico en las últimas décadas han complicado la capacidad de la política monetaria para contrarrestar la inestabilidad macroeconómica y su impacto en la desigualdad. Sin duda, la inflación ha sido conquistada en gran medida, un logro importante. Pero los factores financieros han pasado a primer plano como una fuerza clave que amplifica las fluctuaciones del ciclo económico. Las recesiones financieras tienden a ser más profundas y más largas, especialmente si estalla una crisis financiera y, por lo tanto, mucho más costosas en términos de desigualdad. Además, requieren que el banco central mantenga las tasas de interés bajas durante más tiempo para fomentar una recuperación: al impulsar los precios de los activos, especialmente los de las acciones, esto puede aumentar la desigualdad de riqueza a corto plazo, incluso cuando ofrece beneficios sustanciales al impulsar el empleo y reducir la desigualdad de ingresos. Las compensaciones inter temporales que surgen plantean un desafío clave. Con la inflación menos sensible a la holgura económica, el banco central puede mantener la postura de la política monetaria más fácil durante más tiempo. Esto lleva a más personas a la fuerza laboral, apoya el empleo y reduce la desigualdad. Pero también puede contribuir a una lenta acumulación de desequilibrios financieros que siembran las semillas de recesiones financieras más costosas en el futuro.