¿Cumplen los fondos NextGenerationEU su promesa de hacer que las economías europeas sean más fuertes y resilientes? Dos años después de la vigencia del programa, esta entrada del blog del BCE evalúa la posición de los gobiernos y los riesgos que existen para su aplicación.
NextGenerationEU (NGEU) realmente puede marcar la diferencia para las economías europeas. Personal del BCE estimar que, si se aplica plenamente, el NGEU puede aumentar el nivel del producto interior bruto (PIB) real en la zona del euro –en la que se centra este blog– hasta en un 1,5% para 2026. Esto marca una gran diferencia, ya que elevará las perspectivas de crecimiento más adelante.
El impulso potencial viene a través de dos canales principales:
- Dinero para la inversión: los gobiernos de la zona del euro planean obtener más de 417 2021 millones EUR en subvenciones y préstamos de la UE del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (FRR), la piedra angular del NGEU, en el período 2026. Alrededor del 80% de estos recursos están destinados a financiar proyectos de inversión.
- Incentivos para mejorar las estructuras económicas: el FRR vincula sus desembolsos a hitos cualitativos y metas cuantitativas, de los cuales 1.620 están relacionados con reformas estructurales en los países de la zona del euro.
Ya hoy, la aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia (PVR) está produciendo beneficios materiales para los ciudadanos europeos. Estos incluyen ahorros en el consumo de energía, capacidad adicional para energía renovable, promoción de productos y servicios digitales, modernización de la administración pública, así como la creación de nuevas infraestructuras para el transporte, la atención médica y la educación.
Se espera que el impacto del NGEU sea mayor en los principales países beneficiarios, como Italia y España. Se espera que todos los países europeos se beneficien a través de efectos positivos de comercio y confianza, una mayor resiliencia económica, una mayor convergencia entre los países y, lo que es muy importante, un impulso significativo a la transición verde y la transformación digital.
Y, sin embargo, NGEU solo puede alcanzar su pleno potencial si todos los planes nacionales de reforma e inversión se implementan de manera oportuna, eficiente y efectiva. De ahí la pregunta: dos años después de su adopción, ¿está cumpliendo NGEU su hoja de ruta?
La implementación oportuna está en riesgo
Los desembolsos del FRR a los países de la zona del euro han alcanzado hasta ahora los 130 30 millones de euros. Esto equivale a más del 2021% de la dotación total que se espera que soliciten estos países en el período 2026-2021. En 2022-14, 22 miembros de la zona del euro presentaron 12 solicitudes de pago en el marco del FRR, de las cuales <> fueron aprobadas. Mientras que a finales de 2022 solo se había completado el 7 % de los hitos y objetivos en toda la UE, esta proporción alcanzó el 22 % en España y Francia, y el 18 % en Italia.
Si bien esto demuestra que NGEU está haciendo un buen progreso, también hay algunos retrasos. ¿Por qué?
En primer lugar, varios países de la zona del euro han aplazado sus solicitudes de desembolso. En algunos casos, las reformas estructurales necesarias se retrasaron y, dado que se trata de condiciones previas para el pago de los fondos, se ha producido un efecto dominó en el calendario de pagos.
En segundo lugar, algunos países han pospuesto sus inversiones financiadas por el FRR. Esto se ilustra en el gráfico 1, que informa estimaciones agregadas de la desviación anual del gasto público financiado por NGEU en comparación con los planes iniciales de recuperación y resiliencia (PPR). Los valores negativos indican un gasto insuficiente. El gráfico muestra que en 2021 y 2022 los planes de gasto del NGEU no se ejecutaron completamente. Las previsiones para 2023-2026 indican que los Estados miembros tienen previsto alcanzar los objetivos de inversión en los años restantes del NGEU, en particular en 2025.
Dadas las grandes cantidades previstas, los retrasos de los últimos dos años pondrán a prueba la capacidad de los países para absorber plenamente los fondos del FRR al final del programa en 2026.
En prácticamente todos los países de la zona del euro se detectan dos categorías principales de riesgos de aplicación del NGEU. En primer lugar, la crisis energética y el aumento de la inflación han planteado nuevos desafíos. Los contratos de adquisición y las licitaciones públicas a menudo necesitan ser revisados debido a la mayor inflación. La persistencia de los cuellos de botella en el suministro, es decir, los problemas para acceder a los materiales, equipos y trabajadores calificados necesarios, también ha creado obstáculos. El segundo factor clave son las limitaciones en la capacidad administrativa y los obstáculos políticos. como:
- Deficiencias en la coordinación entre las autoridades centrales/federales y locales;
- la insuficiencia de conocimientos técnicos en la administración pública;
- prácticas administrativas demasiado complejas y procedimientos acelerados insuficientes cuando sea necesario;
- calidad insuficiente del seguimiento y los controles, la auditoría y la evaluación de impacto; y
- Bajo consenso político sobre alguna medida crítica.
Los responsables de la formulación de políticas deben intensificar sus esfuerzos para abordar estas deficiencias. La calidad y la capacidad de la administración pública, incluida la gestión de las finanzas públicas, es en sí misma un ámbito clave para los proyectos de reforma en los países con menor capacidad administrativa.
Los resultados anteriores de los países en la absorción de fondos de la UE ofrecen una historia con moraleja. A finales de 2020, no más del 60 % de los fondos de la UE en el marco financiero plurianual 2014-2020 se habían absorbido en los cuatro países más grandes de la zona del euro. En el período anterior, 2007-2013, se requirió un período de gracia de otros tres años antes de que se pudiera absorber una proporción de fondos cercana al 100% (gráfico 2, líneas punteadas). Por lo tanto, surge la pregunta de si el horizonte de seis años del NGEU será suficiente para absorber mucho más– y hasta cierto punto ya sobrecargados – fondos de la UE a lo largo de la trayectoria prevista.
Por lo tanto, es demasiado pronto para sacar conclusiones firmes sobre la aplicación del NGEU. Sin duda, 2023 será un año crucial para examinar ambos frentes de inversión y reformas.
NGEU como prueba para una mayor integración en la UE
Un NGEU exitoso puede reforzar el argumento a favor de una capacidad fiscal central permanente para la inversión en bienes públicos europeos, como la mitigación del cambio climático, la autonomía energética, la seguridad y la transformación digital. Una capacidad presupuestaria europea, si se diseña adecuadamente, también podría contribuir a mejorar la estabilización macroeconómica y la convergencia en la zona del euro a largo plazo.
Al vincular la financiación de la UE a la aplicación de reformas estructurales de propiedad nacional, NGEU también es pionera en un enfoque innovador y más integrado de la gobernanza económica de la UE. Este enfoque reconoce que las reformas, la inversión y la sostenibilidad fiscal se refuerzan mutuamente y deben incorporarse mejor en la supervisión fiscal y macroestructural.
NGEU es una oportunidad única en una generación para Europa en un doble sentido. Solo una implementación exitosa y oportuna mantendrá la promesa de hacer que nuestras economías sean más fuertes y más resistentes. Y al mismo tiempo, y si tiene éxito, NGEU podría convertirse en un modelo a seguir para una mayor integración económica en la Unión Europea. Es una oportunidad que Europa no debe perder.