La política industrial (las medidas gubernamentales para ayudar a las industrias consideradas estratégicamente importantes) vuelve a ser una parte importante de las herramientas de los responsables de las políticas. La recuperación es en gran medida el resultado de una carrera por navegar las transiciones ecológica y digital en los Estados Unidos, China y la Unión Europea y la creciente inseguridad económica (una frase de moda que abarca una amplia gama de preocupaciones, incluidas las interrupciones de la cadena de suministro).
La Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos de 2021, que ofrece créditos fiscales y subsidios sin precedentes para fomentar la inversión, ejemplifica el regreso de la política industrial a las economías avanzadas. La reactivación se interpreta en gran medida como una respuesta a las políticas proactivas de China para apoyar sectores “estratégicos”, como las tecnologías de energía limpia y la fabricación de chips. La adopción de políticas industriales por parte de China y Estados Unidos impulsó a la Unión Europea a lanzar su propio programa, el Pacto Verde Europeo.
La política industrial cayó en desgracia hace décadas, especialmente en las economías avanzadas. En ese entonces, los responsables de las políticas se mostraban justificadamente cautelosos ante la posibilidad de desencadenar carreras de subsidios y guerras comerciales. Con el regreso de la política industrial, esas preocupaciones han resurgido. Los responsables de las políticas deben asegurarse de que la inseguridad económica que impulsa la política industrial no degenere en rondas de medidas proteccionistas y un colapso del sistema de comercio abierto. Las instituciones multilaterales tienen un papel importante que desempeñar en la preservación de ese sistema.
Capital escaso
Además, la creciente escasez de capital complica la reactivación de la política industrial. Esta escasez de capital se debe a dos razones: primero, la reducción del ahorro mundial debido al envejecimiento de la población (sobre todo en las economías avanzadas, pero también en China y, en menor medida, en otros mercados emergentes); y segundo, el aumento de la demanda de capital para hacer frente a los desafíos de reducir la dependencia de los combustibles fósiles y aumentar la digitalización. La transición a una energía más ecológica probablemente creará activos estancados (en su mayoría reservas de combustibles fósiles que perdieron su valor) y obsolescencia del capital. En el caso de las economías en desarrollo, existe una necesidad apremiante de mejorar la infraestructura (por ejemplo, aumentando el acceso a la electricidad para sus poblaciones) e invertir en capital humano.
Como resultado, hay buenas probabilidades de que el tipo de interés real, conocido como r-star (el tipo de interés neutral que equilibra la economía en el largo plazo), suba después de varias décadas de mantenerse en niveles muy bajos. Combinado con los altos niveles de deuda pública, el aumento del tipo de interés real impondrá fuertes restricciones financieras a las economías avanzadas.
En esta nueva era de escasez de capital, uno de los principales riesgos de la reactivación de la política industrial es el despilfarro de recursos. Los errores de inversión se pueden absorber más fácilmente cuando el capital es abundante. Así sucedió en China durante las últimas tres décadas. Pero la mala asignación de la inversión puede resultar muy perjudicial cuando el capital escasea.
En el caso de las economías avanzadas, no se ha prestado suficiente atención a los efectos de la política industrial sobre la eficiencia de la inversión. No es seguro que una marcada desviación de la asignación de capital a través de los mercados mejore la productividad, que ha venido disminuyendo en esas economías. Existe un riesgo significativo de asignación inadecuada. Las iniciativas anteriores en materia de política industrial ofrecen pocas pruebas que permitan albergar esperanzas sobre su éxito en muchos países, aunque los economistas están revisando esos resultados utilizando nuevos datos.
A medida que la política industrial se generalice en las economías avanzadas, aumentará el coeficiente de capital (la relación entre el stock de capital y la producción) y la productividad puede disminuir. Esto tendría consecuencias adversas para las generaciones futuras en las economías avanzadas y para las poblaciones actuales en las economías en desarrollo. De hecho, un desperdicio de capital escaso erosionará la posición de inversión internacional neta de las economías avanzadas (es decir, su posición financiera en relación con el resto del mundo) y perjudicará a las generaciones futuras, que tendrán que pagar una deuda excesiva.
Bajas emergentes
Están surgiendo ejemplos de víctimas del regreso de las políticas industriales. En China, los fabricantes, incluidos los de vehículos eléctricos, se enfrentan a la quiebra en medio de un exceso de capacidad. En Estados Unidos, una gran proporción de proyectos asociados con la Ley de Reducción de la Inflación se han retrasado. Y en la Unión Europea, la política industrial sobre baterías para vehículos eléctricos está flaqueando debido a la caída (inesperada) de la demanda de esos vehículos.
Las economías en desarrollo también pueden ser vulnerables. A medida que el capital se vuelve más escaso y más caro a nivel mundial, el aumento de la deuda en las economías avanzadas puede limitar el gasto público y ocasionar reducciones en las transferencias de capital de ayuda al desarrollo a los países más pobres. Varios donantes tradicionales importantes, incluido el Reino Unido, ya han reducido sus compromisos de ayuda.
Todo esto dificultará aún más la financiación de la transición energética, especialmente para las economías en desarrollo, que tendrán que tomar decisiones difíciles, como retirar los recursos de hidrocarburos y las estructuras extractivas asociadas para cumplir los objetivos de cero emisiones netas o utilizar esos recursos de hidrocarburos para proporcionar energía a sus poblaciones.
Para evitar o reducir el riesgo de despilfarro asociado a la política industrial, un primer paso sería enunciar con claridad y precisión los objetivos que se persiguen, evitando así saturar los programas de política industrial con múltiples objetivos, cada vez más numerosos, más geopolíticos y menos directamente vinculados a una lógica económica de fomento del crecimiento de un sector importante para corregir una falla del mercado, lo que justificaría la intervención gubernamental.
Existen disyuntivas, como la que se da entre la rapidez y la eficacia de la acción pública asociada a la política industrial, que podrían tener consecuencias nefastas para las generaciones presentes y futuras en todo el mundo. Ya sea que la justificación de la intervención de las autoridades públicas esté vinculada a amenazas de una nueva geopolítica o a externalidades vinculadas al clima y al medio ambiente, es necesario favorecer acciones razonadas teniendo presentes esas disyuntivas. La era de escasez del capital global exige una gobernanza más estricta y transparente de la política industrial.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales son las de los autores y no reflejan necesariamente la política del FMI.
Publicado originalmente: https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2024/09/picking-winners-is-difficult-and-costly-Arezki-Landau