¿Es hora de lograr un nuevo equilibrio entre la intervención estatal y las fuerzas del mercado?
La política industrial está cobrando impulso en muchos países, y algunos economistas señalan que el modelo de China es un éxito. En un mundo que enfrenta desafíos como las secuelas de COVID-19, el nacionalismo de las vacunas, la inestabilidad de la cadena de suministro global, las transiciones netas cero y la competencia geopolítica, existe un debate renovado sobre el papel de la política industrial y el apoyo gubernamental para las empresas e industrias consideradas estratégicamente importantes.
La gente se pregunta si podemos confiar en el libre mercado y existe la preocupación de que los países estén perdiendo su ventaja en innovación. Los halcones de la seguridad nacional también se preocupan por depender de los adversarios para obtener recursos críticos, como semiconductores y productos farmacéuticos.
En Estados Unidos, la política industrial ya no es un tema tabú. Existe apoyo bipartidista para la Ley de creación de incentivos útiles para producir semiconductores y ciencia (Ley CHIPS), cuyo objetivo es revitalizar la industria de semiconductores de EE. UU. Más del 90 por ciento de los chips avanzados, cruciales para la defensa y la inteligencia artificial (IA), provienen de la provincia china de Taiwán, lo que genera preocupación sobre la vulnerabilidad de la industria estadounidense en caso de un ataque. Para abordar tales riesgos, el gobierno de EE. UU. está asignando $39 mil millones en fondos de la Ley CHIPS de $280 mil millones para apoyar el desarrollo de la capacidad de fabricación avanzada de semiconductores. La política industrial de la administración Biden es de gran alcance y se planean al menos dos grupos de fabricación de semiconductores para 2030. Los beneficiarios de los fondos también enfrentan condiciones extensas, como una prohibición de 10 años de expandir la capacidad de chips avanzados en China y un compromiso con el cuidado infantil asequible. Estas políticas son parte del enfoque más amplio de la administración hacia la política industrial, que también incluye $370 mil millones en subsidios para energía limpia en la Ley de Reducción de la Inflación.
Mientras tanto, Japón está otorgando subsidios por valor de más de $500 millones a 57 empresas para alentarlas a invertir a nivel nacional, como parte de sus esfuerzos para reducir la dependencia de China. De manera similar, la Unión Europea está ampliando su política industrial, incluso reservando € 160 mil millones de su fondo de recuperación de COVID-19 para innovaciones digitales como chips, baterías y adaptación climática. En respuesta a los subsidios masivos en la Ley de Reducción de la Inflación de EE. UU., el ministro de Economía de Italia pidió recientemente un enfoque común de la UE para apoyar la competitividad y proteger la producción estratégica.
Centrarse en los campeones nacionales
La “política industrial” se refiere a los esfuerzos del gobierno para dar forma a la economía al enfocarse en industrias, empresas o actividades económicas específicas. Esto se logra a través de una gama de herramientas como subsidios, incentivos fiscales, desarrollo de infraestructura, regulaciones protectoras y apoyo a la investigación y el desarrollo.
Al implementar la política industrial como parte de su estrategia de crecimiento, los países a menudo se enfrentan a objetivos contradictorios, como asegurar un crecimiento económico sostenible, mantener la estabilidad financiera y fiscal y establecer “campeones nacionales”.
Establecer campeones nacionales es a menudo un objetivo claro de la estrategia de crecimiento de una nación. Varias consideraciones respaldan este objetivo, que incluyen: (i) mejorar la seguridad nacional mediante la promoción de la autosuficiencia en industrias clave, (ii) apoyar el crecimiento inclusivo y rico en empleos, (iii) revitalizar las comunidades que quedan atrás, y (iv) la óptica de los votantes asociado con la reactivación del sector manufacturero.
Varios países han promovido empresas o industrias específicas como campeones nacionales, como los semiconductores en la provincia china de Taiwán, las energías renovables en Alemania y la industria aeroespacial en Francia. Este enfoque tiene como objetivo crear empresas competitivas a nivel mundial, asegurando el crecimiento económico y la seguridad.
Aunque el uso de la política industrial para establecer campeones nacionales ha tenido éxito en algunos casos, sigue siendo controvertido. A los economistas les preocupa que elegir ganadores y perdedores pueda generar distorsiones en el mercado y una asignación ineficiente de los recursos. A pesar de las preocupaciones, la reactivación de la política industrial no muestra signos de desaceleración.
En un mundo de creciente nacionalismo económico y tensiones geopolíticas, es probable que establecer campeones nacionales siga siendo un objetivo político importante para los gobiernos que buscan promover sus intereses nacionales. En este contexto, el marco del trilema de la estrategia de crecimiento que desarrollo a continuación puede guiar a los formuladores de políticas para lograr un equilibrio entre el crecimiento económico, la estabilidad y los objetivos de campeones nacionales.
El trilema de la estrategia de crecimiento
El marco destaca los desafíos que enfrentan los formuladores de políticas para equilibrar las demandas contrapuestas del crecimiento económico, la estabilidad financiera y fiscal y el establecimiento de campeones nacionales. Perseguir dos de estos objetivos tiene el costo de sacrificar parcialmente el tercero, convirtiéndolo en un trilema.
El Gráfico 1 ilustra el Trilema de la estrategia de crecimiento con sus tres objetivos competitivos. El trilema presenta una elección difícil para los políticos.
Los gobiernos que apoyan campeones seguros (Estrategia A) priorizan la estabilidad financiera y fiscal junto con el apoyo a campeones nacionales seguros. Esta estrategia a menudo enfatiza la seguridad nacional, la prudencia y la resiliencia sobre los beneficios potenciales de una estrategia de crecimiento más agresiva.
La estrategia de apoyar a los campeones audaces (Estrategia B) enfatiza el crecimiento económico y la selección de campeones nacionales que asuman riesgos. Sin embargo, este enfoque puede resultar en una menor atención a los problemas de estabilidad. Esto podría resultar de una mayor actividad de asunción de riesgos o un menor enfoque en la eficiencia y la gobernabilidad, lo que genera costos potenciales para el sistema financiero y genera costos fiscales. Aun así, los gobiernos que siguen esta estrategia están dispuestos a aceptar un mayor riesgo de inestabilidad para lograr un mayor crecimiento.
Finalmente, el enfoque de capitalismo de mercado justo (Estrategia C) prioriza la estabilidad junto con el crecimiento económico, sin centrarse en los campeones nacionales. En cambio, el énfasis está en apoyar una economía de mercado dinámica junto con la libre entrada y garantizar que las empresas operen en un mercado justo y competitivo.
El capitalismo de mercado justo también ofrece un camino diferente para lograr los objetivos de seguridad nacional que el enfoque de política industrial. En lugar de que cada país promueva campeones nacionales, el enfoque fomenta una cadena de suministro global diversificada basada en un comercio abierto y justo, evitando así una carrera armamentista económica. Este enfoque puede conducir a una mayor eficiencia e innovación a largo plazo al tiempo que mitiga los riesgos de interrupciones en la cadena de suministro a través de la diversificación y la cooperación internacional.
Estas compensaciones no se tratan simplemente de elegir un objetivo sobre el otro, sino de lograr un equilibrio entre los tres (en un continuo). El mejor enfoque para cualquier gobierno dependerá de una variedad de factores contextuales, incluido el estado de la economía, la salud del sistema financiero, las presiones electorales en el sistema político y el entorno geopolítico.
Sin embargo, las ganancias de eficiencia pueden hacer que sea sensato avanzar hacia la estrategia de capitalismo de mercado justo. Sin embargo, los gobiernos a menudo sucumben a la tentación de establecer campeones nacionales. ¿Por qué? Un factor clave podría ser la psicología del liderazgo nacional y las presiones sobre los líderes gubernamentales al momento de elegir políticas económicas.
Por qué los líderes abrazan a los campeones nacionales
Imagina por un momento la vida de un líder de país. Ha sido elegido para liderar su país y ahora es responsable de las decisiones que afectarán el bienestar de millones de personas. Debe equilibrar las demandas contrapuestas del crecimiento económico, la seguridad nacional, la estabilidad financiera y fiscal y las preocupaciones sociales y ambientales. Hay mucho en juego y la presión puede ser abrumadora.
Una presión significativa a la que se enfrenta como líder de un país es la necesidad de generar crecimiento económico. Lograr un crecimiento adecuado puede ser esencial para mantener su poder político, generar empleos y garantizar la estabilidad de su sociedad. Sin un crecimiento sostenido, es posible que enfrente un aumento del desempleo y el descontento social, lo que pone en peligro su mandato político.
Esta presión puede manifestarse como ansiedad de crecimiento. Los estudios de psicología clínica muestran que la ansiedad hace que las personas se obsesionen con las preocupaciones inmediatas, a menudo a expensas de los objetivos a largo plazo. En el contexto del crecimiento económico, los líderes pueden experimentar ansiedades similares que les hagan priorizar el desempeño a corto plazo y las ganancias rápidas para aliviar su ansiedad y demostrar el progreso. Esto puede conducir a un enfoque estrecho en industrias o empresas particulares que se perciben como generadoras de crecimiento inmediato, y a ignorar los riesgos potenciales para la estabilidad y las desventajas de este enfoque.
En este contexto, la política industrial es una herramienta clave a su disposición. Esto puede implicar la adjudicación de contratos, la provisión de subsidios o exenciones fiscales, o la inversión en proyectos de infraestructura para establecer campeones nacionales. Sin embargo, promover campeones nacionales también puede tener consecuencias negativas. Puede dar como resultado una concentración del poder económico, una mala asignación de recursos y el descuido de las consideraciones a largo plazo. También puede socavar la competencia en el mercado y la innovación, lo que en última instancia perjudica el crecimiento y el bienestar social.
A pesar de estos costos e ineficiencias, es posible que se vea obligado a promocionar campeones audaces (Estrategia B). Esto se debe a que podría estar bajo una intensa presión para obtener ganancias rápidas, mantener el poder político o brindar empleo a sus ciudadanos. Además, la política industrial puede dar una sensación de control sobre los resultados económicos, reduciendo la ansiedad por el crecimiento y brindando una sensación de seguridad tanto al gobierno como al público.
Por separado, como líder, puede enfrentar una inmensa presión para salvaguardar la seguridad nacional y mantener la estabilidad financiera y fiscal. Esta presión puede desencadenar un miedo a la inestabilidad. El miedo puede ser impulsado por preocupaciones sobre la seguridad nacional, como la dependencia de otros países para obtener recursos críticos, o el deseo de evitar grandes fallas, incumplimientos o escándalos.
Cuando se enfrenta a tales temores, puede estar motivado para seguir una estrategia que promueva campeones nacionales seguros para lograr los objetivos de seguridad y estabilidad. Puede ver esto como una forma de proteger los intereses del país, asegurar recursos críticos y mantener la estabilidad, lo que proporciona una sensación de control sobre los resultados (Estrategia A). Sin embargo, es esencial considerar las posibles desventajas de este enfoque, como el riesgo de distorsionar la competencia y obstaculizar la innovación.
En conjunto, la ansiedad por el crecimiento y el miedo a la inestabilidad son fuertes motivadores que pueden impulsar a los líderes de los países a elegir campeones nacionales. Estos factores políticos y psicológicos a menudo dan forma a la estrategia de crecimiento de un país, aunque la mayoría de los líderes son conscientes de los posibles costos económicos e ineficiencias a largo plazo.
Pensamientos finales
El caso de Airbus es a menudo aclamado como un modelo de intervención exitosa del gobierno en la economía. La creación del consorcio Airbus en Europa a fines de la década de 1960, que desafió el dominio de Boeing en los mercados mundiales, fue posible gracias a subsidios gubernamentales, compromisos para absorber pérdidas y financiamiento para costos fijos de desarrollo. Como resultado, Airbus se convirtió en un competidor formidable.
Sin embargo, la reciente experiencia china con el avión COMAC C919 muestra que la política industrial está lejos de ser una panacea. Impulsada por la convicción de que una gran nación debe tener sus propios aviones, China ha invertido mucho en el desarrollo de sus aviones comerciales para desafiar el dominio de Boeing y Airbus. A pesar de invertir hasta $ 70 mil millones en Commercial Aircraft Corporation of China (COMAC), el fabricante estatal de China, el proyecto se ha retrasado más de cinco años como resultado de obstáculos regulatorios, tecnológicos y de la cadena de suministro. Los retrasos se vieron agravados por los requisitos especiales de licencia para las exportaciones de piezas de tecnología a China impuestos por la administración Trump en 2020. El C919 aún no ha sido certificado por ninguna autoridad de aviación importante fuera de China, en parte debido a problemas de seguridad. De este modo,
La lección aquí es que promocionar campeones nacionales a veces puede ser efectivo, pero no es una receta garantizada para el éxito. Incluso en otros casos de falla del mercado, al gobierno le puede resultar difícil abordar el problema sin causar distorsiones significativas o incurrir en altos costos fiscales. Además, cuando varios países se involucran en políticas industriales para promover a sus propios campeones nacionales, puede conducir a una carrera a la baja en términos de subsidios y protecciones. Dicha dinámica reduce las posibilidades de éxito de cualquier país individual y puede crear un entorno económico mundial inestable.
El exsecretario del Tesoro de EE. UU., Lawrence Summers, dijo recientemente que le gustaban sus asesores de política industrial de la misma manera que le gustaban los generales. “Los mejores generales son los que más odian la guerra, pero están dispuestos a luchar cuando sea necesario. Lo que me preocupa es que a las personas que hacen política industrial les encante hacer política industrial”. En este contexto, el Trilema les recuerda a los formuladores de políticas que adopten un enfoque cauteloso de la política industrial, mientras se enfocan en el crecimiento a largo plazo, la estabilidad y la cooperación internacional.
Al igual que la sal en la cocina, una pizca de política industrial puede ser útil, pero demasiada puede dominar y un exceso prolongado puede dañar.
La política industrial se refiere a un conjunto de políticas que utilizan los gobiernos para impulsar las industrias o empresas nacionales consideradas estratégicamente importantes para la competitividad económica, los resultados sociales o la seguridad nacional. En este podcast, Agarwal dice que, si bien la práctica de elegir campeones nacionales cayó en desgracia en la década de 1980, las crecientes tensiones geopolíticas en los últimos tiempos han despertado un renovado interés en la política industrial, que a menudo es una forma de proteccionismo.