Los presupuestos legibles por máquina son la piedra angular del gobierno transparente en el siglo XXI
Los gobiernos de todo el mundo han logrado grandes avances hacia la transparencia financiera, pero aún queda mucho por hacer. La transparencia financiera, la capacidad de los ciudadanos para monitorear los asuntos fiscales de un gobierno, aumenta la responsabilidad y brinda al público una forma de identificar las prácticas corruptas.
Si bien muchos gobiernos de todo el mundo publican ingresos, gastos y otras estadísticas financieras, sigue siendo difícil hacer comparaciones entre ellos, y especialmente entre gobiernos subnacionales: la capacidad de realizar comparaciones de manzanas con manzanas entre ciudades, estados y provincias para rastrear desempeño relativo. La clave para permitir este tipo de análisis es la publicación de informes financieros » legibles por máquina «, que pueden ser analizados fácilmente por software de computadora.
En este artículo, analizaré brevemente los avances hacia la transparencia financiera del gobierno hasta el momento y propondré un camino a seguir.
Una historia de transparencia financiera
Los gobiernos innovadores han estado publicando estadísticas financieras durante siglos. En 1854, el Reino Unido comenzó a publicar un resumen estadístico anual que incluía amplios detalles de ingresos y gastos.
En 1922, la Liga de las Naciones, el predecesor de entreguerras de las Naciones Unidas, comenzó a publicar su Memorando Anual sobre Finanzas Públicas que incluía estadísticas financieras comparativas entre los estados miembros. Esta publicación fue reemplazada más tarde por un capítulo de finanzas públicas del Anuario estadístico de la ONU (1948) y finalmente por el Anuario de estadísticas financieras gubernamentales del Fondo Monetario Internacional (1977).
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El FMI emitió un “Código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal” en abril de 1998 y ha actualizado este código varias veces. La versión más reciente del Código de Transparencia Fiscal, publicada el año pasado, aboga por varias mejores prácticas, incluida la publicación oportuna de los estados financieros, el uso de auditores externos, la cobertura integral de todas las entidades públicas y la presentación de informes provisionales, pero no aborda aspectos técnicos tales como si y, de ser así, cómo deberían publicarse en Internet los informes financieros del gobierno.
No obstante, la publicación web de informes financieros gubernamentales se ha generalizado tanto a nivel nacional como subnacional. En 2005, la Asociación de Oficiales de Finanzas del Gobierno (GFOA), que representa a los funcionarios de finanzas públicas en los Estados Unidos y Canadá, publicó un aviso de mejores prácticas recomendando que las entidades publiquen divulgaciones financieras en sus sitios web.
En el mundo de habla inglesa, los informes financieros del gobierno todavía se realizan normalmente en formato PDF, aunque tanto el gobierno federal de Nueva Zelanda como el de EE. UU. También publican sus informes financieros en HTML.
Aunque la declaración de GFOA no recomendaba un formato de archivo específico, sugirió estándares técnicos relacionados con la publicación en Adobe PDF, que era entonces el formato dominante para los informes financieros gubernamentales en línea, tal como lo es hoy. El aviso sugirió el uso de » enlaces en el documento «, marcadores y texto de búsqueda, características que a menudo faltan en la divulgación financiera del gobierno incluso hoy en día. Finalmente, el aviso recomendó que los gobiernos “monitoreen los desarrollos en los informes financieros electrónicos estandarizados y apliquen ese lenguaje a su proceso de documentos electrónicos cuando sea apropiado”.
Los informes financieros electrónicos estandarizados incluyen etiquetas que asocian entradas de estados financieros individuales con un título (por ejemplo, cuentas por pagar, cuentas por cobrar, etc.), período de tiempo (por ejemplo, año fiscal que finalizó el 30 de junio de 2020) y alcance (por ejemplo, a nivel gubernamental o algunos subconjunto). Un programa de análisis, escrito en Python u otro lenguaje de programación, puede leer fácilmente los datos etiquetados y convertirlos a formato de hoja de cálculo o base de datos, lo que facilita el análisis de proporciones y las comparaciones entre pares. Una comparación entre pares publicada recientemente de las ciudades de California, elaborado por el Auditor del Estado, abarcó 470 gobiernos y tres años de datos, requiriendo la entrada manual de más de 1400 informes financieros. Si estos documentos se hubieran publicado en un formato estandarizado y legible por máquina, la Auditora del Estado podría haber completado su análisis mucho más rápidamente.
El protocolo de etiquetado más común para los estados financieros es XBRL (eXtensible Business Reporting Language), que se basa en XML. Una variante más nueva, Inline XBRL (iXBRL), se basa en HTML y permite la creación de divulgaciones financieras que se ven fácilmente en un navegador web y se cargan fácilmente en una hoja de cálculo o base de datos. Si bien los documentos XBRL de estilo antiguo son legibles por máquina (es decir, pueden ser analizados), no son legibles por humanos (es decir, son difíciles de entender cuando se inspeccionan visualmente). Los documentos XBRL en línea son legibles tanto por humanos como por máquinas.
Hitos
Desafortunadamente, se logró poco progreso hacia la presentación de informes financieros electrónicos del sector público en los años posteriores a 2005 en los EE. UU., Canadá u otros países de habla inglesa. En cambio, las alternativas a los informes financieros en PDF avanzaron en el sector privado y en el sector público español.
Numerosos reguladores financieros y bolsas de valores han adoptado XBRL para la presentación de informes de estados financieros corporativos. La Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU. Adoptó un mandato de informes XBRL en 2008 y ahora está cambiando a los declarantes a Inline XBRL. Los Administradores de Valores Canadienses han tenido un programa voluntario de presentación de XBRL desde 2007. La Comisión Australiana de Valores e Inversiones comenzó a aceptar presentaciones de XBRL Inline en 2015. Por último, el Reino Unido ha sido un líder mundial en la implementación de iXBRL, requiriendo la tecnología para todas las presentaciones de impuestos corporativos desde 2011. Companies House, el repositorio nacional de informes financieros, comenzó a aceptar estados de cuenta iXBRL al mismo tiempo.
Pero esta evolución no se ha extendido a las declaraciones financieras del sector público. En el mundo de habla inglesa, los informes financieros del gobierno todavía se realizan normalmente en formato PDF, aunque tanto el gobierno federal de Nueva Zelanda como el de EE. UU. También publican sus informes financieros en HTML.
El análisis financiero detallado y las comparaciones entre pares ayudarán a los funcionarios gubernamentales a administrar mejor sus escasos recursos y aprender de los demás.
La Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal ha dado un paso hacia la presentación de informes financieros electrónicos del sector público. GIFT es compatible con un estándar conocido como Open Fiscal Data Package (OFDP), que fue desarrollado por Open Knowledge International en relación con su herramienta de visualización de datos OpenSpending . OFDP es una gran herramienta para intercambiar datos de gastos gubernamentales legibles por máquina , lo que permite cierta capacidad para realizar comparaciones automáticas entre pares. Pero no es una solución completa para los estados financieros del gobierno, que incluyen información del balance e ingresos, así como gastos categorizados.
El único país que ha implementado XBRL en el sector público es España. En 2006, el Ministerio de Finanzas inició una migración a la tecnología de etiquetado, requiriendo que varios miles de gobiernos municipales presentaran informes financieros XBRL como requisito previo para la ayuda del gobierno central. El ministerio publica los datos que recopila en un sitio web central . Brasil e Italia también han avanzado hacia la implementación de XBRL para los gobiernos locales.
Hacia un futuro de normas de presentación de informes
A medida que las poblaciones se estabilicen y envejezcan en la mayoría de los países de habla inglesa, los presupuestos municipales, estatales y provinciales se enfrentarán a una tensión creciente. La población estática o en declive se asocia con menos ingresos, mientras que el envejecimiento de la población significa mayores costos de pensiones y atención médica. Las entidades gubernamentales muy endeudadas pueden volverse insolventes, al igual que las ciudades estadounidenses de Vallejo, Stockton, San Bernardino y Detroit durante y después de la última recesión. Otros tendrán que tomar decisiones difíciles entre prioridades de gasto en competencia.
El análisis financiero detallado y las comparaciones entre pares ayudarán a los funcionarios gubernamentales a administrar mejor sus escasos recursos y aprender de los demás. Para obtener estos beneficios de una manera rentable, los informes financieros del gobierno deberán evolucionar más allá de los PDF y hacia formatos etiquetados, legibles por máquina y estandarizados.
Con un mercado de $ 3.8 mil millones para bonos municipales, los EE. UU. Pueden tener la mayor necesidad de esta reforma de política.
En 2009, la Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU. Comenzó a exigir a las empresas con valores negociados que emitieran sus informes financieros en formato XBRL. Pero no implementó un requisito similar para los gobiernos estatales y locales con bonos negociados. En ese momento, un organismo autorregulador que supervisa el mercado de bonos municipales, la Junta de Reglamentación de Valores Municipales, indicó su intención de extender la tecnología al sector público, pero no la cumplió. La inercia y las preocupaciones sobre los costos de implementación dejaron de lado esta tecnología.
Más recientemente, el organismo de estándares XBRL US formó un grupo de trabajo de informes gubernamentales estándar con la esperanza de impulsar este cambio. El grupo ha estado desarrollando una taxonomía de informes que implementa los estándares establecidos por el Consejo de Normas de Contabilidad del Gobierno (GASB). Ayudamos a los primeros usuarios, como el condado de Will, Illinois , a crear presentaciones que cumplan con las normas y a educar a los reguladores y profesionales sobre los beneficios de los informes legibles por máquina. Florida aprobó una ley en 2018 que comienza a migrar los gobiernos locales a XBRL y, a fines de 2019, el presidente firmó una legislación que eventualmente requerirá que los beneficiarios de los gobiernos estatales y locales adopten informes electrónicos.
Con un mercado de $ 3.8 mil millones para bonos municipales, los EE. UU. Pueden tener la mayor necesidad de esta reforma de política (ya que los inversionistas en bonos y los analistas de las agencias de calificación crediticia deben evaluar los datos de los estados financieros como parte de su análisis crediticio). Pero las provincias canadienses también tienen una deuda considerable y el Reino Unido espera crear un mercado de bonos municipales. A medida que disminuyan los costos de creación de divulgación legible por máquina (debido al aumento de la experiencia y la competencia entre los proveedores de servicios), la migración a esta nueva tecnología debería extenderse a todos los gobiernos locales del mundo.