Publicado el abril 1, 2022
Fernando Restoy, presidente del Instituto de Estabilidad Financiera, ofrece una gran cantidad de elementos de reflexión en un discurso reciente que discutió el papel y las consecuencias de la regulación en la actual disrupción digital del sector financiero. Si bien reconoce que la regulación no es la única forma de intervención política que puede ayudar a corregir las fallas del mercado, y que la digitalización también está trayendo impactos positivos, identifica fuentes clave de riesgo para la estabilidad financiera que los reguladores deberían tratar de abordar.
Restoy observa que los enfoques actuales para el cambio regulatorio son en gran medida fragmentarios y están dirigidos a revisar los requisitos actuales basados en la actividad, y no coinciden con la magnitud de la transformación actual. «Las implicaciones potenciales de las actividades realizadas por las grandes tecnológicas en el mercado de servicios financieros requieren el establecimiento de un conjunto consistente de reglas basadas en entidades que abarquen dominios de políticas diferentes pero relacionados. Para ello, es posible que necesitemos nuevas categorías regulatorias y procedimientos de supervisión para abordar los desafíos planteados por sus modelos de negocio únicos, incluidos mecanismos efectivos para la coordinación entre las autoridades financieras, de competencia y de datos», afirma. Si bien ya se han implementado una serie de medidas políticas relevantes en varias jurisdicciones, «lo que necesitamos ahora es suficiente ambición, impulso político y cooperación internacional para hacer que esos esfuerzos sean más integrales y consistentes a nivel mundial». Este es un debate importante al que seguiremos regresando, pero sin duda acogemos con beneplácito este llamamiento a la coordinación y la coherencia.
La disrupción digital: el papel de la regulación
Presidente, Instituto de Estabilidad Financiera, Banco de Pagos Internacionales
Conferencia virtual de la Escuela de Negocios de Asia (ASB) y el Banco de Pagos Internacionales (BIS): «Disrupción e inclusión digital: desafíos y oportunidades»
28 enero 2022
Introducción
Muchas gracias por la invitación a participar en este evento.
Las presentaciones anteriores a la mía ya han cubierto mucho terreno sobre las implicaciones de la disrupción tecnológica en curso, incluido su impacto en la inclusión financiera y la resiliencia.
En general, la ya vasta literatura sobre el tema y, ciertamente, las presentaciones en esta conferencia enfatizan la compleja combinación de riesgo y oportunidades que las tecnologías digitales brindan al sector financiero. De hecho, es notable cómo la digitalización está ayudando a ampliar el conjunto de oportunidades de los consumidores e inversores, aumentar la eficiencia y la competencia en la prestación de servicios financieros y, lo que es más importante, poner esos servicios a disposición de segmentos más grandes de la población. La aceleración significativa de los indicadores de inclusión financiera en los últimos años en países como India y China, donde los pagos digitales se han disparado, es solo una ilustración del poder que tiene la tecnología para hacer que el sistema financiero sea más capaz de servir al interés público.
Sin embargo, la disrupción creada por las nuevas tecnologías, los nuevos productos y los nuevos proveedores de servicios financieros, en particular las grandes empresas tecnológicas, también plantea riesgos relevantes para el logro de objetivos sociales clave como la integridad del mercado, la protección del consumidor y la estabilidad financiera. Esos son precisamente los objetivos que justifican la intervención pública cuando los mercados no los logran por sí solos.
El establecimiento de normas y restricciones a la actividad del mercado, como la que realizan los nuevos actores tecnológicos en el mercado de los servicios financieros, es la herramienta política más relevante para abordar las externalidades negativas del mercado. Esa acción reguladora debe estar sujeta al principio de buena regulación en virtud del cual la intervención pública debe minimizarse a lo que es esencial para preservar los objetivos sociales. Sin embargo, la regulación ocasionalmente debe enfrentarse a las compensaciones pertinentes, ya que las acciones públicas destinadas a contener los riesgos para el funcionamiento adecuado del mercado pueden limitar la capacidad de las empresas tecnológicas privadas para prestar servicios que de otro modo podrían ser socialmente valiosos, por ejemplo, como resultado de su impacto positivo en la inclusión financiera.
En ese contexto, es importante tener en cuenta que la regulación no es la única forma de intervención política que puede ayudar a corregir las deficiencias del mercado. A veces, la prestación directa de servicios por parte de empresas de propiedad estatal puede contribuir a opciones socialmente deseables. En el ámbito de los pagos digitales, por ejemplo, la experiencia en países como la India muestra cómo las infraestructuras públicas pueden ayudar a la sociedad a aprovechar los beneficios de la tecnología y facilitar la inclusión financiera, evitando al mismo tiempo algunos de los riesgos que plantea la excesiva dependencia de los grandes proveedores privados. En particular, la puesta en marcha de infraestructuras públicas como la Interfaz Unificada de Pagos (UPI) de la India parece sustituir, al menos hasta cierto punto, una intervención política más contundente para abordar los riesgos de las grandes tecnologías relacionados con las prácticas anticompetitivas, los ecosistemas de jardines amurallados y el acaparamiento de datos de los usuarios.
La introducción de las monedas digitales de los bancos centrales (CBDC) es otro ejemplo de cómo las instalaciones públicas bien diseñadas pueden ayudar a optimizar los beneficios netos de las plataformas de pago digital para la sociedad en su conjunto.
Por lo tanto, las estrategias políticas sólidas destinadas a facilitar una adopción ordenada de nuevas tecnologías en el sector financiero deben incorporar una buena combinación de regulación y provisión de infraestructura pública. Mientras que otras presentaciones se han centrado en esto último, permítanme compartir con ustedes algunas reflexiones sobre cómo el marco regulatorio debe adaptarse para preservar un objetivo social clave: la estabilidad financiera. Para mayor concreción, centraré mis comentarios en cómo los riesgos planteados por las grandes tecnológicas podrían abordarse mediante reglas adecuadas que restrinjan sus prácticas y modus operandi.
Las grandes tecnológicas y la estabilidad financiera
Uno de los desarrollos recientes más importantes en la industria financiera es la rápida expansión de la participación de grandes empresas tecnológicas (Bigtechs) en el mercado de diferentes servicios financieros. Las grandes tecnológicas se especializaron originalmente en áreas no financieras como el comercio electrónico o la prestación de diferentes tipos de servicios tecnológicos a través de Internet. Sin embargo, a partir de los servicios de pago, varias grandes tecnológicas pronto se volvieron activas en el negocio de la gestión de patrimonios, préstamos o seguros. En algunos casos, también realizan servicios bancarios regulares a través de subsidiarias con licencia o a través de empresas conjuntas con bancos comerciales.
Como ahora está bien documentado, la expansión de las grandes tecnológicas aprovecha sus modelos de negocio únicos basados en la superioridad tecnológica y, especialmente, en los datos, lo que les permite beneficiarse de las externalidades de la red.
Los grandes servicios tecnológicos han aportado eficiencia a la industria financiera. Además, al ofrecer productos innovadores, han erosionado la posición dominante histórica de los bancos comerciales en algunos segmentos del mercado, en particular los pagos, para los que no se requiere una licencia bancaria. Además, en algunas jurisdicciones han podido poner a disposición de empresas y particulares que antes no tenían acceso a los servicios bancarios facilidades de pago y financiación externa. Sin embargo, la actividad financiera de las grandes tecnológicas plantea algunos riesgos para la preservación de la estabilidad financiera que no siempre pueden ser plenamente capturados por el marco regulatorio actual.
Esos riesgos provienen de al menos cuatro fuentes diferentes.
En primer lugar, de la prestación directa al público de un conjunto de servicios financieros sensibles, como pagos, crédito, gestión de patrimonios y, a veces, captación de depósitos. El desempeño inadecuado de esas actividades podría contribuir a una tensión potencialmente sistémica debido al endeudamiento excesivo, las discontinuidades operacionales y los desajustes de liquidez, así como a facilitar las actividades ilegales. La ejecución paralela de varias de esas actividades financieras junto con la prestación de otros servicios no financieros dentro del mismo grupo podría exacerbar los riesgos operativos y complicar su supervisión por parte de las autoridades competentes.
En segundo lugar, de la prestación frecuente de servicios tecnológicos relevantes a instituciones financieras reguladas (como los servicios de computación en la nube) que conducen a grandes dependencias de terceros e importantes vulnerabilidades operativas. Las recientes interrupciones en los servicios tecnológicos proporcionados por las grandes tecnológicas ilustran la importancia potencial de esos riesgos.
En tercer lugar, mediante la emisión de nuevos medios de pago, como las llamadas monedas estables. Dada la complementariedad de esos nuevos instrumentos de pago con otros servicios ofrecidos por las grandes plataformas tecnológicas a un gran número de usuarios, tienen el potencial de reemplazar a la moneda fiduciaria como instrumento de liquidación predominante, desafiando así la integridad del sistema de pago, la protección del consumidor y, posiblemente, la soberanía monetaria.
Y, finalmente, del potencial de generar dinámicas de concentración significativas en la prestación de servicios financieros clave. Las externalidades de red que caracterizan a los modelos de negocio de las grandes tecnológicas pueden conducir fácilmente a un aumento continuo de su tamaño y a la diversificación del negocio, a costa de dañar la competencia en un número cada vez mayor de segmentos de mercado relacionados. Nótese que la concentración amenaza no sólo la impugnabilidad del mercado, sino también la estabilidad financiera, ya que amplifica la dependencia de los participantes del sistema financiero de los servicios prestados por unos pocos grandes actores.
Los desafíos planteados por las grandes tecnológicas ahora se están abordando, con diferentes enfoques e intensidad, en varias jurisdicciones.
Hasta ahora, las autoridades están siguiendo un enfoque fragmentario con el objetivo de insertar normas específicas en el marco regulador actual con el fin de contener algunos de los riesgos que he mencionado antes.
En particular, la prestación de servicios financieros (pagos, gestión de patrimonios, suscripción de créditos) distintos de la banca o los seguros se regulan mediante un enfoque basado en la actividad. Las grandes filiales tecnológicas que realizan actividades reguladas específicas están sujetas a los requisitos sectoriales correspondientes que normalmente abordan la protección del consumidor, la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y, a veces, la resiliencia operativa.
En algunas jurisdicciones, las autoridades están considerando la introducción de un marco regulatorio y de supervisión específico para los grandes proveedores de servicios tecnológicos a las instituciones reguladas. Ese régimen afectará, en particular, a las subsidiarias de las grandes tecnológicas que prestan servicios a un gran número de instituciones financieras, como la computación en la nube.
Sin embargo, muchos de los riesgos que genera la actividad de las grandes tecnológicas para el adecuado funcionamiento de los mercados financieros provienen de la combinación de actividades tanto financieras como no financieras que realizan. Su amplia gama de servicios suele estar anclada en sistemas compartidos entre filiales y un uso extensivo de todos los datos disponibles de los clientes obtenidos a lo largo de todas las actividades realizadas por el grupo. Los riesgos planteados por tales interdependencias difícilmente pueden abordarse plenamente mediante una regulación pura basada en la actividad.
Este es sin duda el caso de la prevención de la concentración excesiva del mercado. En la UE, la Comisión Europea ha presentado una propuesta de Ley de Mercados Digitales (DMA) que establece una serie de requisitos específicos que deben cumplir las grandes plataformas tecnológicas («gatekeepers» en la terminología DMA), destinadas a prevenir (y no solo enjuiciar ex post) las prácticas anticompetitivas que podrían conducir al abuso de dominio del mercado. Las normas especiales sobre el uso de datos, la protección de datos y las obligaciones de intercambio de datos con los usuarios finales y las empresas son un componente clave de la DMA propuesta. Un enfoque similar basado en entidades ya se está aplicando en China siguiendo las reglas establecidas por el regulador del mercado (SAMAR), y es el que se considera en diferentes iniciativas legislativas que actualmente se están discutiendo en el Congreso de los Estados Unidos.
Además, recientemente hemos visto algunas iniciativas para el desarrollo de una regulación específica de las entidades que realizan servicios relacionados con las stablecoins. En particular, un informe de la comisión del presidente de los Estados Unidos compuesta por el Tesoro y las principales agencias reguladoras ha propuesto una reforma legislativa audaz que requeriría que los emisores de monedas estables se conviertan en instituciones depositarias aseguradas y establezcan reglas concretas y un régimen de supervisión para las entidades que prestan servicios de pago asociados (como los proveedores de billeteras de custodia). Además, el informe propone limitar la afiliación de esas entidades a sociedades mercantiles. Si esas propuestas finalmente son respaldadas por el Congreso de los Estados Unidos, el margen para que las grandes tecnológicas promuevan y patrocinen las monedas estables se vería seriamente limitado.
En resumen, los desarrollos actuales tienen como objetivo revisar la regulación actual basada en actividades y agregar algunas reglas específicas basadas en entidades (particularmente en el área de la competencia) para hacer frente a algunos de los riesgos planteados por las grandes tecnológicas. Hasta ahora, sin embargo, no hay un intento ambicioso de considerar un enfoque más integral que pueda abordar consistentemente los riesgos planteados en diferentes dominios de políticas por la combinación de actividades que realizan las grandes tecnológicas como lo implica su modelo de negocio único.
¿Podemos hacerlo mejor?
En la actualidad, no existen categorías o normas reglamentarias establecidas internacionalmente destinadas a abordar los riesgos que plantea la combinación de diferentes tipos de actividades financieras y no financieras dentro del mismo grupo.
La referencia más cercana es probablemente la de los conglomerados financieros. Tras la publicación del informe por el Foro Conjunto en 2012, jurisdicciones establecieron normas y prácticas de supervisión para fortalecer el régimen prudencial de las entidades que operan en más de un sector financiero regulado (es decir, los mercados bancarios, de seguros y de valores).
Un tipo específico de reglas de conglomerado son los marcos de licencias para las sociedades financieras de cartera (FHC). Las FHC suelen ser grandes empresas no financieras que tienen participaciones de control en dos o más empresas financieras que ofrecen servicios financieros regulados a través de las fronteras sectoriales y superan los umbrales de tamaño mínimo. La FHC y las instituciones financieras que controla conforman un grupo de holding financiero. Las actividades no financieras realizadas por este grupo se limitan a umbrales máximos.
En China, el Banco Popular de China requiere que las empresas que controlan dos o más tipos diferentes de compañías financieras, incluidas las grandes tecnológicas como Ant y Tencent, soliciten una licencia FHC.
El régimen regulatorio chino de FHC establece requisitos para la FHC matriz en términos de rentabilidad mínima, capacidad financiera y condiciones de ajuste y adecuadas de los propietarios. También promueve estructuras corporativas suficientemente simples e impone procedimientos de gobierno específicos, incluida la gestión centralizada de todos los riesgos financieros relevantes en todo el grupo. El régimen implica el cumplimiento de los requisitos de capital consolidado a nivel de grupo e incluye restricciones a las transacciones con partes vinculadas y a las interacciones entre filiales.
Un objetivo clave del régimen de FHC es protegerse contra el riesgo sistémico protegiendo la seguridad y la solidez del grupo financiero de cartera de los riesgos derivados de las actividades no financieras realizadas por otras partes del grupo más amplio al que pertenece. También ayuda a abordar el contagio de riesgos entre las filiales financieras y minimiza el potencial de arbitraje regulatorio en los diferentes tipos de normas sectoriales que se aplican a las filiales reguladas. Es importante destacar que ese régimen facilita la supervisión coherente de todos los riesgos financieros, incluidos los relacionados con la solvencia, la resiliencia operativa y la conducta del mercado.
Ciertamente, el régimen de FHC contribuye en gran medida a satisfacer la búsqueda de un régimen integral basado en entidades para las grandes tecnológicas que operan en el mercado de servicios financieros. Sin embargo, ese régimen puede no llegar a abordar todos los riesgos pertinentes.
Como hemos discutido antes, los desafíos planteados por las grandes tecnológicas para la preservación de la estabilidad financiera, o más en general, el funcionamiento adecuado del mercado está asociados con la prestación combinada de diferentes tipos de servicios financieros y no financieros como parte de su modelo de negocio único. Esto implica utilizar una infraestructura tecnológica y de datos común para la prestación de diferentes servicios. A este respecto, obsérvese que, en particular en los países occidentales, las líneas de negocio no financieras de las grandes tecnológicas son sustancialmente más grandes que las relacionadas con las actividades reguladas. Por consiguiente, la agrupación de todas las filiales que ofrecen servicios financieros en el marco de una misma sociedad de cartera puede no bastar por sí sola para controlar los riesgos operativos o las diversas formas de datos y abuso de mercado.
Además, los servicios de pago no se incluyen explícitamente en la definición de FHC en los marcos reglamentarios existentes. Dado el papel crucial que desempeñan los servicios de pago dentro de los grandes ecosistemas tecnológicos y, en particular, como facilitadores de la prestación de servicios financieros complementarios, se podría añadir un mayor enfoque en los pagos al régimen actual de FHC para permitirle alcanzar sus objetivos más plenamente cuando se aplica a las grandes empresas tecnológicas.
Por lo tanto, el régimen de FHC parece una referencia útil para una reflexión política sobre la mejor manera de regular a las grandes tecnológicas con el objetivo de preservar la estabilidad financiera y otros objetivos sociales relevantes. Sin embargo, esa reflexión debería considerar cómo se podría adaptar el régimen de FHC para hacer frente al modelo de negocio único de las grandes tecnológicas y al papel clave que desempeñan sus infraestructuras de pago.
Observaciones finales
Para concluir, la disrupción que la tecnología está creando en el mercado de servicios financieros probablemente no tenga precedentes. Los nuevos desarrollos están cambiando drásticamente la naturaleza misma de los servicios ofrecidos, la diversidad de los usuarios y proveedores, y la forma en que estos últimos realizan sus actividades y distribuyen los productos que ofrecen.
En ese contexto, la respuesta de política pública a una disrupción tecnológica de tan largo alcance debe ser proporcional a la magnitud de esa disrupción. Eso implica tanto la intervención pública directa para proporcionar la infraestructura necesaria para comprender plenamente los beneficios asociados con la innovación, así como una revisión del marco regulatorio actual. La configuración regulatoria actual, que consiste en una serie de diversos requisitos basados en actividades acompañados de reglas específicas para las instituciones financieras tradicionales, simplemente no es adecuada para su propósito.
En particular, las posibles implicaciones de las actividades realizadas por las grandes tecnológicas en el mercado de servicios financieros requieren el establecimiento de un conjunto coherente de normas basadas en entidades que abarquen ámbitos de políticas diferentes pero relacionados. Para ello, es posible que necesitemos nuevas categorías regulatorias y procedimientos de supervisión para abordar los desafíos planteados por sus modelos de negocio únicos, incluidos mecanismos efectivos para la coordinación entre las autoridades financieras, de competencia y de datos.
La buena noticia es, por supuesto, que algunas acciones políticas relevantes ya se están llevando a cabo en varias jurisdicciones. Lo que necesitamos ahora es suficiente ambición, impulso político y cooperación internacional para que esos esfuerzos sean más amplios y coherentes a nivel mundial.