Europa necesita billones de euros para gestionar el cambio climático, digitalizarse y defenderse. ¿Cómo pueden los responsables políticos nacionales y de la UE apoyar estos proyectos? En esta entrada del blog se analizan las opciones en tiempos de bajo crecimiento y altos niveles de deuda pública.
La Unión Europea (UE) debe avanzar en la transformación ecológica, la digitalización de la economía y el refuerzo de su defensa militar. Esto requiere mucha más inversión que en el pasado: utilizando estimaciones oficiales de la Comisión Europea y la OTAN, calculamos 5,4 billones de euros adicionales para el período 2025-2031.
Necesidades de inversión masivas…
Tanto el capital privado como los gobiernos tendrán que cubrir el déficit de financiación. La mayor parte debe ser asumida por las empresas privadas, los inversores y los hogares. Pero una parte sustancial –alrededor de 1,3 billones de euros, según nuestros cálculos– tendrá que financiarse a través de fuentes públicas.
Centrémonos en el canal público. Se espera que algo menos de 400 000 millones de euros procedan de los recursos existentes de la UE. Por lo tanto, estamos hablando de una brecha entre la financiación pública disponible y la necesaria de más de 900 000 millones de euros para toda la Unión en el período 2025-2031, que se financiará a nivel nacional y de la UE. Si bien estas son estimaciones aproximadas, proporcionan un orden de magnitud de los desafíos futuros. Para tener en cuenta el alto grado de incertidumbre, aplicamos un rango de +/- 20%. Sobre esta base, el déficit de financiación pública correspondería a entre el 0,6 % y el 1 % del PIB de la UE al año.
La inversión adicional, que es la diferencia entre las necesidades totales de inversión y los promedios históricos. La financiación de las necesidades de inversión adicionales acumuladas se descompone en lo que se espera que sea financiado por el sector privado frente al público. Las iniciativas previstas de financiación de la inversión de la UE incluyen el presupuesto de la UE, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) de Next Generation EU (NGEU) hasta finales de 2026, el Banco Europeo de Inversiones y otros fondos de la UE.
Pagar esta factura no será fácil, especialmente para los países altamente endeudados y con grandes déficits estructurales. Esto se ilustra en el gráfico 2, que se centra en la zona del euro, donde las posiciones presupuestarias de los países varían considerablemente. La ratio deuda pública/PIB osciló entre el 20 % y el 160 % en 2023. Además, algunos de los países con un alto nivel de deuda sufren de grandes déficits fiscales subyacentes, reflejados en nuestro gráfico por sus saldos presupuestarios gubernamentales netos de gastos por intereses y ajustados por el ciclo económico («saldos primarios estructurales»).
La nueva gobernanza presupuestaria de la UE aporta cierta ayuda a los gobiernos nacionales adoptada a finales de abril de este año, que hace más hincapié que en el pasado en combinar las necesidades de consolidación fiscal con inversiones y reformas que fomenten el crecimiento. En comparación con la gobernanza anterior, esto puede aliviar parte de la presión de financiación nacional para inversiones estratégicas. Dos nuevas reglas pueden resultar útiles:
En primer lugar, durante la fase de ajuste presupuestario que comenzará en 2025, la Comisión Europea dará a los Estados miembros la opción de tomarse más tiempo -hasta siete años, hasta 2031- para aplicar sus planes de consolidación fiscal y situar sus trayectorias de deuda en sendas descendentes plausibles. Esto implica que los gobiernos tendrían que cumplir con requisitos de ajuste fiscal más bajos cada año. Pero sólo se permitiría si la Comisión considera que los países están aplicando planes creíbles de inversión y reforma. Estimamos que este novedoso marco puede crear espacio presupuestario para la inversión pública en la UE de hasta 700 000 millones de euros durante el período 2025-2031.
En segundo lugar, una vez finalizada la fase de ajuste fiscal, los Estados miembros pueden mantener los déficits públicos estructurales en el 1,5% del PIB, que son más altos que en el pasado[7]. En principio, esto daría hasta un punto porcentual más de espacio fiscal para la inversión que con las normas anteriores.
Este respiro ayuda, pero ¿será suficiente?
Hay razones para creer que puede no ser el caso. La inversión adicional fomentará el crecimiento potencial y, por lo tanto, mitigará los riesgos para la sostenibilidad de la deuda.[8] pero solo con un desfase de tiempo. Surgirán cuellos de botella en la aplicación, como la limitada capacidad administrativa del sector público. Además, las estimaciones de las necesidades de inversión presentadas anteriormente son bastante conservadoras; No consideran otras inversiones estratégicas requeridas en áreas como la salud o la educación. Para algunos países, es posible que el espacio fiscal disponible con las nuevas reglas fiscales aún no sea suficiente. E incluso los países que parten de una posición fiscal cómoda y pueden permitirse gastar más que otros deberían estar preocupados. Ningún país, ni siquiera el más rico, puede detener el cambio climático por sí solo. Las inversiones estratégicas persiguen objetivos compartidos y, como tales, también requieren respuestas comunes.
… piden un enfoque coordinado en Europa
Nuestros cálculos preliminares ponen de manifiesto la tensión entre las necesidades de inversión y el espacio fiscal a la que se enfrentan los responsables políticos europeos.
No hay una bala de plata con la que se pueda contar. Las normas presupuestarias de la UE más favorables a la inversión van en la dirección correcta, pero una dependencia desproporcionada de la inversión pública a nivel nacional no solo encontraría límites en términos de capacidad administrativa y correría el riesgo de desplazar la inversión privada; Tampoco sería asequible desde el punto de vista de las finanzas públicas. La mayor parte de la financiación de las inversiones estratégicas tendrá que proceder de fuentes privadas, e incluso esto no será suficiente si no está respaldado e integrado por iniciativas a escala de la UE.
Esto requiere un enfoque coordinado, holístico y polifacético de la inversión pública y privada en Europa, que implique una amplia gama de iniciativas tanto a nivel de la Unión como nacional. Sin pretender ser exhaustivos, ofrecemos ejemplos de vías de políticas complementarias, algunas ya existentes pero que necesitan ser mejoradas, otras más innovadoras.
Estas iniciativas se reforzarían mutuamente.
Para movilizar financiación privada, un mercado europeo de capitales plenamente desarrollado tendría que ir acompañado de un mercado único reforzado, mejores condiciones marco para hacer negocios, una fiscalidad de las sociedades más favorable a la inversión, así como iniciativas más específicas, como las enumeradas en la primera columna del cuadro.
En los países muy endeudados, el crecimiento y la evolución de la deuda dependerán de la forma en que con éxito los gobiernos implementan los Planes de Recuperación y Resiliencia de Next Generation EU. En este sentido, será crucial que los países puedan cumplir con los requisitos de ajuste fiscal de una manera favorable a la inversión. Esto incluye mejorar la calidad de las finanzas públicas mediante la reducción del gasto menos productivo.
Sin embargo, el déficit de financiación pública de 900 000 millones de euros no puede colmarse sin una mayor participación de la Unión. El próximo presupuesto de la UE (2028-2034) podría actuar como catalizador financiando la inversión en auténticos bienes públicos de la UE que van desde la contratación conjunta en defensa hasta las redes energéticas, desde los ordenadores de alta potencia hasta la expansión de la nube en la UE. Repriorización presupuestaria, nuevos recursos propios y empréstitos conjuntos son todas vías a tener en cuenta.
Pueden identificarse las enormes necesidades de inversión estratégica de Europa y las opciones políticas para abordarlas, como sugerimos en este blog. Lo que importa ahora es que estas opciones se introduzcan en el espacio político de la Unión y de sus países miembros. Y que se inicie un verdadero debate público, para que los europeos puedan tomar decisiones informadas sobre su futuro.